RESUMEN
El presente trabajo se enfoca
en los factores que llevaron a Carlos Menem a continuar, acelerar e, incluso,
profundizar el proceso de integración regional iniciado por Alfonsín
(Argentina) y Sarney (Brasil) en 1985. La hipótesis es que para poder
comprender esta decisión, debe de analizarse la política exterior en
contraposición con el modelo económico nacional. En ese sentido, se aborda la
coyuntura internacional y doméstica que influyeron en la confección de las
políticas menemistas. Asimismo, se recorren los antecedentes del MERCOSUR y
algunos conceptos teóricos sobre la integración regional con el objeto de identificar
cuáles fueron las potenciales ventajas que percibió el gobierno de Carlos Menem
en la conformación de un mercado ampliado.
ABSTRACT
This paper focuses on the facts that
led Carlos Menem to continue, accelerate and eve deepen the regional
integration process started by Alfonsín (Argentina) y Sarney (Brazil) in 1985. The hypothesis is that to understand this decision, the foreign policy
must be analyzed in contrast the national economic model. In that sense, this
article approaches the international and domestic situation that influenced the
menemist policy-making. Moreover, it reviews the antecedents of MERCOSUR and
some theoretical concepts about regional integration in order to identify which
where the potential advantages that the government of Carlos Menem perceived in
the conformation of a common market.
“El MERCOSUR en la
estrategia neoliberal de Carlos Menem (1989-1995)”
Por: Silvina Paola Peternolli
I.
INTRODUCCIÓN
La década del noventa se caracterizó
por un intenso avance de la globalización que demandó a los gobiernos nuevas
estrategias para hacer frente a los desafíos y posibilidades que ésta
planteaba. Una de las respuestas a las que se volcaron los Estados-Nación en el
plano económico fueron los procesos de regionalización. En ese contexto, el 26
de marzo de 1991, nace el MERCOSUR, integrado por Argentina, Brasil, Uruguay y
Paraguay.
De
esta forma, se decide continuar y profundizar una política de Estado generada
durante la década de los ochenta a partir de medidas de confianza mutuas
iniciadas por los presidentes de Argentina y Brasil, Raúl Alfonsín y José
Sarney respectivamente. Sin embargo, el cambio de los actores en la escena
nacional y la incidencia de actores internacionales marcaron una nueva
dirección a este proyecto de regionalismo que adoptó un perfil más económico y
orientado hacia el exterior.
Este trabajo tiene la pretensión de
analizar el surgimiento del MERCOSUR y sus primeros años de vida, teniendo en
cuenta que el mismo debe ser abarcado como parte de las políticas exteriores de
Argentina y Brasil, que buscaban insertar a ambos países en la escena mundial
de una forma distinta en cada caso. Asimismo, estas estrategias no pueden ser
leídas sin considerar los modelos de desarrollo económico que se habían
planteado los gobiernos de Carlos Menem y de Fernando Collor de Mello, ni
tampoco se pueden dejar de mencionar algunas características de sus gobiernos
que imprimieron un ritmo particular a las negociaciones intra-bloque.
En
un contexto marcado por una crisis económica, social y política profunda,
Argentina y Brasil deciden embarcarse en un proyecto de integración regional-
al cual se sumarán Uruguay y Paraguay- que se planteaba como meta conformar un
mercado común, lo que implica que los estados involucrados deben ceder cierta
soberanía en algunas de sus competencias dado que deben coordinar políticas comerciales, sectoriales y
macroeconómicas. Ahora bien, ¿qué ventajas vieron los entonces presidentes de
Argentina y Brasil para embarcarse en un esquema de integración que en
determinado momento limitaría su autonomía y capacidad de acción? ¿Por qué se
decide ir más allá de los programas de cooperación iniciados por Alfonsín y
Sarney? ¿Cuáles fueron los factores que aceleraron y profundizaron el Programa
de Intercambio y Cooperación Económica (PICE) que se asentaba sobre las bases
de la gradualidad y la flexibilidad?
Para desarrollar estas respuestas, tendremos que estudiar
el contexto nacional e internacional que motivó a llevar a cabo esta iniciativa,
centrándonos particularmente en el gobierno de Carlos Menem. Asimismo,
intentaremos identificar cómo los sistemas presidencialistas de los Estados
Parte influyeron en la estructura institucional que adoptó el MERCOSUR, ya que
será relevante a la hora de evaluar si la aplicación de esta política produjo
resultados positivos en el corto plazo.
El MERCOSUR debería ser entendido como
un proceso de integración regional que no se planteó solamente objetivos
políticos, sino que es parte de una política internacional y de desarrollo económico,
y que además, dada su estructura institucional, le sería funcional a los
gobiernos de Menem y Collor de Mello.
Para iniciar el estudio de estos
problemas, comenzaremos por abordar el contexto internacional y la situación
doméstica. Para ello, utilizaremos los trabajos de Castells y Held sobre las
incidencias de la globalización sobre los Estados-Nación. Asimismo, recurriremos
a Guiñazú y Morresi para ahondar en el neoliberalismo, tendencia predominante
en los gobiernos de la década de los noventa. Además, se tendrán en
consideración las investigaciones de Acuña, Basualdo, Gerchunoff y Torre al momento de
definir la reforma del Estado planteada por el gobierno menemista. De igual forma, nos
remitiremos a los trabajos de Fontana y Di Chiaro para explicar la política
exterior del momento. En particular, la relación entre Argentina y Brasil será
abordada considerando la obra de Russell y Tokatlián.
Luego procederemos a desarrollar, a
partir de los aportes de Pal y Botto, teorías de integración regional con el
fin de comprender qué significa integrarse, cuáles son sus beneficios y cuáles
son las particularidades de un mercado común. A continuación, entraremos de
lleno en el MERCOSUR y explicaremos su nacimiento y estructura institucional
teniendo en cuenta tanto la normativa constitutiva del mismo, como las
contribuciones de Malamud sobre este tema en general y sobre la diplomacia
presidencial en particular.
II.
CONTEXTO INTERNACIONAL
II.1.
Un breve repaso sobre la globalización.
En un análisis detallado sobre la emergencia y
conformación de los Estados-Nación y posterior consolidación de la democracia,
David Held (1997) identifica que estos procesos han estado determinados,
fundamentalmente, por tres “macropautas”: la guerra y el militarismo; la lucha
por la ciudadanía; y la emergencia del capitalismo. Cabe destacar, en este
caso, la importancia de las campañas marítimas militares y comerciales llevadas
a cabo por los europeos ya que, a través de este proceso, Europa quedó
conectada a un sistema global de relaciones comerciales y productivas entre
estados y sociedades que determinó la formación y dinámica del sistema
interestatal.
Como puede verse, no sólo la globalización de las
relaciones políticas y comerciales no es un proceso nuevo, sino que además ha
influido en el devenir histórico de los Estados-Nación desde su conformación.
Sin embargo, luego de las dos guerras mundiales, se introdujeron cambios en el
orden internacional con el objeto de promover un modelo de derecho y
accountability internacional. Desde entonces, puede registrarse un aumento
significativo de la interconexión entre los Estados que ha alterado el alcance
de su autoridad y su efectividad en la resolución de las cuestiones domésticas.
Asimismo, el fin de la Guerra Fría vuelve a alterar el escenario mundial ya que
con la caída de la URSS cae también el orden bipolar provocando un cambio en la
configuración de las relaciones de poder globales. Se abre así un nuevo período
determinado por el aumento de la interdependencia multilateral entre los Estados
en cuestiones económicas, de defensa y de política global. En otras palabras,
la creciente complejidad del sistema interestatal ha limitado la soberanía
estatal y al mismo tiempo ha menoscabado su soberanía.
En particular, Manuel Castells (1997) destaca que este
debilitamiento de la capacidad de acción de los Estados-Nación es consecuencia
de la globalización de las principales actividades económicas, de los medios de
comunicación e información y del crimen. En este orden de cosas, los Estados
deben enfrentarse a problemas comunes que van más allá de sus fronteras y, por
tanto, es fundamental recurrir a la cooperación internacional para diseñar e
implementar las soluciones pertinentes. En consecuencia, muchos Estados han
decido integrarse política y/o económicamente con otros o han firmado acuerdos
para paliar los efectos desequilibrantes de la globalización. De esta forma, se
ha registrado un aumento en el papel desempeñado por las instituciones y
organizaciones supranacionales que tienen como fin atender los asuntos
globales, como la seguridad, el desarrollo, los derechos humanos, el medio
ambiente, etc.
Con todo, cabe destacar que es precipitado concluir que
se aproxime el fin de los Estados-Nación dada, por un lado, la poca eficacia
que han demostrado las instituciones supranacionales y, por otro lado, la poca
aceptación de los ciudadanos a la idea de un único Estado federal supranacional,
entre otros argumentos. La globalización presenta peligros para la
supervivencia de los Estados-Nación pero al mismo tiempo les ofrece diversas
oportunidades. Por eso, para que el Estado continúe siendo un actor importante
en la escena mundial, debe adaptarse a este nuevo escenario, caracterizado por
una creciente pluralidad de fuentes de autoridad. En este contexto, como ya se
ha mencionado, la integración regional parece ser una alternativa a este
desafío.
II.2. Algunas cuestiones sobre el
Neoliberalismo en los ´90
La década de los noventa es el momento de supremacía del
Consenso de Washington y del avance del modelo neoliberal en América Latina. A
fines de los ochenta, había cierto consenso en los organismos internacionales
(Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Banco Interamericano de
desarrollo, etc.) respecto a las causas de la crisis latinoamericana y a las
formas para superarla y lograr la estabilización y el crecimiento económico de
la región.
El agotamiento en América Latina del modelo de
industrialización por sustitución de importaciones (ISI), el problema de la
deuda y la inestabilidad, indicaban la necesidad de un cambio en materia económica.
Para las instituciones financieras internacionales, esta situación era
consecuencia del tamaño excesivo del Estado, de las políticas proteccionistas,
de las numerosas e ineficientes empresas públicas y del populismo económico. A
partir de este diagnóstico sobre la situación, elaboraron un decálogo de
recomendaciones que incluían una serie de medidas de estabilización para
aplicar en el corto plazo y medidas de reforma estructural que apuntaban a
desmantelar el Estado populista.
Las instrucciones para aplicar en el corto plazo, que se
orientaban a estabilizar la economía y a eliminar el ya mencionado populismo
económico, son las siguientes:
1) lograr una auténtica disciplina fiscal que permitiese reducir el
déficit público y los trastornos macroeconómicos que se manifiestan en el déficit
de la balanza de pagos, la fuga de capitales, la inflación;
2) realizar un cambio en las
prioridades del gasto público, eliminando los subsidios y partidas
destinadas al sector social;
3) llevar a cabo una reforma tributaria para
atenuar los efectos del déficit fiscal que esté basada en aumentos de los
impuestos, sobre una base amplia pero con tasas tributarias marginales moderadas;
4) dejar que el mercado determine
las tasas de interés para evitar una asignación inadecuada de recursos y,
al mismo tiempo, que estas tasas de interés resulten positivas en términos
reales para desincentivar la fuga de capitales e incentivar el ahorro; y
5) dejar que el mercado determine
el tipo de cambio, de forma que éste sea competitivo.
Mientras que, el otro grupo de recomendaciones buscaba
establecer un sistema de economía de mercado a través de los siguientes
instrumentos:
1) la
liberación del comercio y su orientación hacia el exterior, a través de
la eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias;
2) la apertura a la inversión
extranjera directa ya que son fuente de capital necesario para el
desarrollo, y provee tecnología y experiencia para la producción de bienes y
servicios en el mercado doméstico;
3) la privatización de las empresas
públicas dado que la industria privada resulta más eficiente que las
primeras;
4) la
desregulación de las actividades económicas, de forma de promover la
competencia; y
5) la garantía del derecho de
propiedad que eran muy inseguros en América Latina.
Más allá de los efectos que la implementación de estas
políticas tuvo en los distintos países de Latinoamérica, es importante remarcar
que su aplicación por parte de los gobiernos de la región estaba incentivada
por la necesidad de superar la profunda crisis económica iniciada durante los
años ochenta. Asimismo, estos dirigentes recibieron un firme respaldo de los
organismos multilaterales de crédito, que además otorgaron más crédito
condicionado a la ejecución de sus propuestas. Sin embargo, la aplicación de
este paquete de medidas no tuvo sólo el aval internacional, sino que además
contó con apoyo interno ya que existía consenso respecto a la necesidad de
controlar los procesos inflacionarios, lograr un equilibrio macroeconómico,
abrir el mercado y reducir el déficit fiscal y la deuda externa pública.
En este orden de cosas, Morresi (2008)
señala que en Argentina el neoliberalismo no fue implantado exclusivamente por
los organismos de crédito multilateral en la década de los noventa, sino que
las ideas neoliberales comenzaron a difundirse durante la Revolución Libertadora y se vieron luego impulsadas por las medidas económicas del Proceso de
Reorganización Nacional. Asimismo, con la renuncia en 1985 del Ministro de
Economía radical, Bernardo Grinspun, terminó el tiempo de los políticos a cargo
de la economía y comenzó el momento de los economistas profesionales que
produciría una renovación ideológica de derecha: a partir de entonces, los
neoliberales tendrían un lugar destacado en la política argentina. Desde ese momento,
los actores económicos más poderosos serían los que marcarían el rumbo de la
política.
Por otra parte, es importante destacar
el rol fundamental que jugaron el discurso y la propaganda neoliberal para
consolidar a este paradigma en una alternativa sólida a los modelos anteriores,
en especial al populismo. Con este objetivo en mente, los intelectuales del
neoliberalismo argentino construyeron un discurso técnico y teórico que
presentaron como inapelable, gracias a la práctica de citarse en forma cruzada
constantemente. Este discurso, que les permitió forjar una identidad política
unificadora, se fundó en las siguientes ideas-fuerza: necesidad, futuro y la
idea de crisis estructural que implicaba una solución a través de medidas
drásticas. Este último elemento, fue el que permitió a los neoliberales llevar
a cabo las reformas necesarias para separar al Estado de la Sociedad Civil –implantación de un Estado mínimo- con el objeto de combatir la inflación y
lograr la estabilidad económica. En definitiva, aplicar la receta de Washington
para terminar con la crisis.
III.
SITUACION DOMESTICA
La presidencia de Menem se caracterizó
por la implementación de una drástica reforma del Estado junto con reformas
económicas de marcado tinte neoliberal. Para entender cómo fue posible que el
pueblo argentino tolerara la implementación de estas políticas no basta con
conocer las tendencias internacionales que influyeron en la conformación de
estas políticas, sino que además, resulta fundamental comprender los procesos internos
que acompañaron estas medidas.
III.1.
Reforma del Estado argentino y modelo de desarrollo
El modelo de acumulación vigente desde
1930, basado en la ISI, comienza a erosionarse durante la dictadura militar del
Proceso de Reorganización Nacional. Este fenómeno es consecuencia directa de la
crisis fiscal del Estado de bienestar ocasionada por el acelerado endeudamiento
estatal más las crisis financieras internas. De esta forma, en los años ’70,
comienza a gestarse un nuevo modelo de acumulación orientado a la
preponderancia de la valorización financiera. Más precisamente, Basualdo (2001)
identifica que el predominio de este modelo se inicia al converger la Reforma Financiera de 1977 con la apertura del mercado de bienes y capitales.
A partir de este momento, comienza un proceso doble: por
un lado, la apertura comercial permite la entrada de productos más baratos, lo
cual comienza a erosionar la industria nacional y, al mismo tiempo, la apertura
financiera da lugar a que se agrave el endeudamiento externo. Esta
profundización de la valorización financiera y de la economía de libre mercado,
estuvo acompañada del fortalecimiento económico y político de la banca
acreedora y de los grupos empresarios nacionales y transnacionales, dado que
este modelo apuntó a la concentración
económica y distribución regresiva del ingreso en favor de estos grupos (Basualdo, 2001).
Las profundas transformaciones del modelo de desarrollo
llevado a cabo durante el régimen militar, se harán evidentes cuando éste caiga
y el partido radical tome las riendas del gobierno en 1983, liderado por Raúl
Alfonsín. Sin embargo, los radicales no se percataron de estos cambios
estructurales, por lo que, sus diagnósticos sobre la situación económica y
social del país adolecieron de un grave grado de astigmatismo durante gran
parte de su gobierno. Esto era así, porque la deuda externa era una variable
que afectaba al sector externo sin provocar modificaciones en la economía interna,
es decir que la sustitución de importaciones seguía vigente estructuralmente
pero la situación de la balanza de pagos se había agravado por el endeudamiento
externo (Basualdo, 2001).
El primer ministro de Economía radical, Bernardo
Grinspun, pretendió aplicar un plan económico para promover la estabilidad que
se fundaba en la intervención del Estado en estas cuestiones. Esta idea de un
manejo keynesiano de la economía pronto suscitó las críticas de los sectores
neoliberales. Sumado a la falta de apoyo interno –sindicatos y sectores
empresarios- y externo –banca internacional-, este intento no tardó en caer y
con él, su creador. Asimismo, la renuncia de Grinspun en 1985 abrió una nueva
etapa en la conducción de la economía: a partir de ese momento, la política se
vería subordinada a la economía y ésta sería manejada por economistas
profesionales provenientes de la derecha. En este contexto, asumió Juan V.
Sourrouille la conducción del Ministerio de Economía.
El Plan Austral comenzó a delinearse a principios de 1985,
bajo la nueva administración. El mismo se trató de un ajuste monetario que
intentó articular la estabilidad y el crecimiento. Si bien, en un principio,
logró tener apoyo de la banca internacional y los grandes grupos económicos, el
gobierno no logró eliminar las causas inflacionarias dado que subordinó las
necesidades económicas a las coyunturas político-electorales (GARCÍA DELGADO,
2004).
Al mismo tiempo, Estados Unidos, lanza el Plan Baker, a
través del cual se les exige a los acreedores externos que cumplan con el pago
del capital devengado más los intereses por éste generados. Sin embargo, dado
que el pago en efectivo de estas obligaciones era imposible, el Plan contemplaba
programas de conversión de deuda externa, que consistían en el rescate de los
bonos de la deuda externa a cambio de activos físicos en lugar de dinero
efectivo (Basualdo, 2001). Teniendo en cuenta que los principales activos con
los que contaba la Argentina eran las empresas públicas, el Plan Baker
significó el comienzo de la privatización de estas compañías.
A partir de estos hechos, los radicales comienzan a
percibir la necesidad de llevar a cabo una reforma estructural del Estado que
implicaba tanto abrir los mercados, como comenzar a privatizar las empresas
estatales. El problema ahora era que ya no contaban con la credibilidad suficiente
para emprender las políticas necesarias para a lograr dicho objetivo. Sin duda,
los anteriores ensayos fallidos de políticas económicas fueron un factor
importante en el debilitamiento del gobierno. Asimismo, debe considerarse el
importante peso de la oposición peronista que, desde el Congreso Nacional, se
encargó de trabar varios proyectos oficialista, en particular, el primer plan
de privatizaciones lanzado en 1988.
Es interesante destacar en este punto, la indudable
influencia que tenía la banca extranjera en el delineamiento de las políticas
económicas. Sin embargo, todavía en esta época, estas políticas eran modeladas,
principalmente, por los intereses de los grupos económicos locales y algunos
extranjeros. Dos claros ejemplos de esta realidad son: la transferencia al
Estado de gran parte de la deuda externa privada y los subsidios transferidos
al capital concentrado, primordialmente, a través del rescate de bonos de deuda
externa emitidos por el Estado. Más aún, si bien en 1988 la Argentina suspende los pagos de la deuda hasta 1990, durante este período el capital
concentrado continúa recibiendo transferencias del Estado.
La moratoria de hecho que asume Argentina al suspender
sus compromisos con los acreedores internacionales, se traducirá en el retiro
del apoyo del Tesoro Norteamericano al plan económico radical denominado Plan
Primavera. En consecuencia, los bancos extranjeros inician en febrero de 1989
una “corrida” cambiaria que desemboca en la crisis hiperinflacionaria que
terminará con el primer gobierno constitucional (Basualdo, 2001), que entregará
en forma anticipada el poder a Carlos Menem.
Es importante remarcar que, la presión de los acreedores
externos para que el gobierno radical llevara a cabo un conjunto de reformas de
reestructuración del Estado y la reorientación de las transferencias de los
recursos estatales con el objeto de cobrar la deuda, estará presente también
durante el gobierno menemista y no cesará hasta cumplir con su cometido.
Al momento de asumir la presidencia Carlos Menem, la
situación política, económica y social era absolutamente crítica. El estallido
de la hiperinflación había provocado el colapso de las finanzas públicas y que
comenzara a difundirse la amenaza de “caos social” y “quiebre institucional”. En
este contexto, resultaba inminente implementar un paquete de políticas que
generaran la credibilidad –interna y externa- necesaria para lograr estabilizar
la situación. Al mismo tiempo, se requería un acercamiento con el sector
empresarial para poder ganar su apoyo. Por este motivo, Menem decidió tratar de
alejar a los peronistas del manejo económico y, en su lugar, designó a
personajes que estuvieran avalados por el establishment. El máximo
exponente de este manejo fue el nombramiento de Miguel Roig, perteneciente al
conglomerado multinacional Bunge y Born, como su primer ministro de Economía,
medida que agradó a los mercados. Asimismo, Menem no sólo se rodeó de gente
proveniente de la CAC y la UIA, sino que además los líderes del partido
neoliberal, la Ucedé, se acercaron al nuevo presidente. De esta forma, se hacía
claro el nuevo rumbo que tomaría la economía a partir de entonces.
La coyuntura exigía que, como primer
paso, se procediera a reducir el gran déficit fiscal y, al mismo tiempo, se contuviera
la inflación. Con este objetivo en mente, se procedió a implementar una serie
de políticas de estabilización (impuesto de emergencia, reducciones de gasto
público, ajustes en la tasa de cambio, etc.) que no lograron tener mayor éxito.
Durante el primer año y medio de gestión, las sucesivas medidas que se tomaron
desde el Ministerio de Economía sólo consiguieron detener la inflación, creando
una situación de estanflación. Es decir, que la economía se encontraba
estancada pero se registraban picos inflacionarios periódicamente.
En paralelo a estas medidas, se
comenzaron a tratar en el Congreso Nacional las leyes de Reforma del Estado y
de Emergencia Económica que serán el puntapié inicial de los cambios
estructurales. Sin embargo, dado el estado crítico de la situación, las
reformas tuvieron que ser diseñadas en torno a la necesidad de terminar con la
emergencia económica, en lugar de orientarse a aumentar la productividad y la
competitividad de la economía en el largo plazo (GERCHUNOFF Y TORRE, 1996).
Durante esta primera fase de reformas se procedió a:
- privatizar las empresas estatales
a un ritmo acelerado que respondía a las necesidades fiscales;
- encarar una reforma comercial
bajando y eliminando indiscriminadamente los aranceles a las importaciones
a fin de aumentar los ingresos fiscales; y
- reformar el régimen impositivo
con el objeto de aumentar la recaudación.
Pero el nombramiento de Domingo Cavallo como
ministro de Economía en 1991, permitirá al gobierno retomar las riendas de la
política y la economía. El denominado “Cavallazo”, fue el severo plan de ajuste
neoliberal implementado por el flamante ministro, que se caracterizó por la
radicalidad de sus instrumentos. Como primera medida, el 1 de abril comenzó a
regir el “Régimen de la Convertibilidad”, que apuntaba a lograr una política
monetaria y cambiara perdurable. Además, esta disposición estuvo acompañado de
once pasos complementarios: 1) aceleración de las privatizaciones; 2)
desregulación de la economía; 3) continuación de la reforma administrativa; 4)
ingreso al Plan Brady y renegociación de la deuda con los acreedores externos;
5) aumento de la recaudación impositiva; 6) continuidad en la apertura
económica; 7) flexibilización del mercado laboral; 8) negociación de mejoras
salariales de acuerdo a los incrementos en la productividad; 9) redefinición de
la leyes de asociaciones profesionales; 10) reforma provisional; y 11) reemplazo
de los sindicatos por el Estado en la recepción y control de aportes de las
obras sociales (ACUÑA, 1994).
El éxito de este plan se hizo pronto visible. Desde
entonces pudo evidenciarse una reactivación de la economía, que se encontraba
estancada desde hacía ya tres años. La expansión del consumo interno abarcó a
varios sector sociales, lo que se tradujo en un aumento del consenso social del
modelo de acumulación iniciado en la dictadura y consolidado con el gobierno
menemista. Asimismo, la implementación del Cavallazo coincidió con el ingreso
al país de capitales de inversión extranjero y el reflujo de fondos argentinos
colocados en plazas en el exterior. De esta forma, el gobierno obtuvo una buena
fuente de financiamiento que le otorgó un mayor margen de autonomía.
Así pues, la coyuntura posibilitó, no sólo que se
pudieran llevar a cabo medidas que el movimiento peronista siempre había
repudiado, sino que el pueblo argentino no se opusiera a estas reformas, que
poco tiempo antes hubiera resistido. Las reformas propuestas por el menemismo
se presentaron como la única salida a la situación de inestabilidad en la que
estaba sumergida la Argentina. Este argumento, sirvió además para llevar a cabo
estas reformas de manera inmediata y sin importar las desprolijidades que
pudieran surgir de esta premura. Igualmente, será necesario impulsar una
reforma constitucional que dé perdurabilidad y estabilidad al proceso de
reformas iniciado con el primer gobierno de Menem. En particular, este último
punto será fundamental para garantizar la estabilidad jurídica, en tanto marco
para la estabilidad
política y económica (LEIRAS, 2007).
III.2.a.
Política exterior argentina
El diseño de la política exterior
argentina durante la primera presidencia de Carlos Menem estuvo determinada por
los siguientes factores, algunos ya desarrollados: la situación económica y
política del país, la crisis de la deuda externa, la expansión de los procesos
de nuevo regionalismo, la evolución del conflicto Este-Oeste y la aceleración
del proceso de la globalización. A estas cuestiones debe sumársele el estilo
particular del nuevo presidente para manejar los asuntos internacionales que se
caracterizó por una excesiva concentración de la conducción de los asuntos
exteriores en la figura del presidente.
En primer lugar, es importante tener
en cuenta que las reformas estructurales y la reformulación de la política
económica produjeron un cambio sustancial en la política exterior en la década
del noventa. De hecho, política económica y política exterior han sido
componentes indisociables de la estrategia para insertar al país en la región y
en el mundo. Como señala Andrés Fontana:
Difícilmente
las políticas y reformas económicas que permitieron a la Argentina reestablecer un ciclo sostenido de crecimiento y recuperar la capacidad de competir
internacionalmente podrían haberse materializado sin una política exterior que
ampliara las bases de la cooperación y el comercio en los marcos regional e
internacional. Difícilmente la política exterior podría haber logrado sus
objetivos sobre la base de una economía altamente estatizada y crónicamente
inflacionaria. En ambos casos, la materialización de los objetivos de cada
política presupuso recomponer los vínculos y la credibilidad del país en su
relación con las primeras potencias. (Fontana, 1998, p. 275)
Por otro lado, a la hora de analizar
la lectura que hizo el gobierno menemista de la situación internacional y del
país y la consecuente estrategia de inserción delineada, se debe tener en
cuenta, como apunta Paola Di Chiaro (1999), la influencia teórica del realismo
periférico diseñado por Carlos Escudé. En este sentido, Menem entendió
rápidamente que la mejor forma de canalizar sus intereses sería alineándose con
Estados Unidos que emergía como el líder global indiscutible. De esta forma,
optó por apegarse al principio realista de no confrontación política con los
países desarrollados.
Desde la óptica menemista, el apoyo
político de Estados Unidos resultaba fundamental para reinsertarse en una
economía internacional cada vez más interdependiente y globalizada. Se buscaba
generar un cambio en nuestra imagen internacional que se tradujera en
beneficios esencialmente económicos, al aumentar la atracción de los flujos
financieros y comerciales internacionales. En otras palabras, puede decirse que
la política exterior estaba diseñada en clave económica. Por tal motivo, y
sumado a las presiones de los organismos de crédito internacional, Menem adoptó
con entusiasmo
las medidas emanadas del Consenso de Washington.
La relación preferencial con el nuevo
hegemón se tradujo en la adopción de una serie de medidas, tales como: la
participación en la alianza multinacional contra Irak, participación activa en
las misiones de paz de la ONU, retiro del Movimiento de países No Alineados
(NOAL), alineamiento
con las votaciones estadounidenses en diferentes foros internacionales, apoyo al sistema
internacional establecido por la Carta de la ONU, firma de acuerdos de seguridad con diversos países, ratificación
del Tratado de Tlatelolco y de No Proliferación Nuclear, desactivación del proyecto de
desarrollo aeroespacial argentino (Cóndor II), participación en la revitalización de la OEA.
Es claro que estas medidas implicaron
un alejamiento de la tradicional postura argentina de neutralidad ante
conflictos bélicos que no afectarán a nuestro país directamente. De esta forma,
la política de seguridad y defensa de esos años asumió una particular significación
debido a su afinidad con los parámetros y prioridades estratégicas que
estableció la Alianza Occidental, encabezada por Estados Unidos, en el
escenario de la post Guerra Fría. (Fontana, 1998). Por tanto, se creía que las
mismas se convertirían casi instantáneamente en prestigio internacional y beneficios
materiales.
La defensa del régimen democrático y
del respeto por los derechos humanos también jugaron un rol significativo en la
reconstrucción de la confianza y credibilidad del país. Esto se funda en la
idea de que la vigencia plena e irrestricta del sistema democrático está
estrechamente vinculada a los imperativos de estabilidad económica. En este
punto es importante destacar que tras la caída del Muro de Berlín, el orden
emergente se caracterizaba por el triunfo de la filosofía democrático-liberal.
En síntesis, así como se abandonó la
política desarrollista en el plano económico y se adoptó una estrategia
neoliberal que implicó cambios rápidos y radicales, en política exterior se
siguió la misma lógica. Más aún, Anabella Busso (1999) argumenta que el gobierno de Menem
decidió enfrentar el problema del desarrollo argentino a través de un conjunto
de políticas públicas, diseñadas más en función de una mejor inserción en el
nuevo orden económico mundial que en el desarrollo autónomo de la República Argentina.
III.2.b.
Relación Argentina-Brasil luego de la restauración de las democracias.
La relación entre Argentina y Brasil no siempre ha sido
la misma. De hecho, la percepción que cada país ha tenido el uno del otro ha
ido modificándose en el transcurso del tiempo. A partir del análisis de Russell
y Tokatlián (2003) sobre la visión argentina de Brasil, puede afirmarse que, si
bien estos dos países nunca fueron enemigos, sí fueron rivales y competidores. Asimismo,
el autor identifica, a grandes rasgos, tres etapas que se corresponden con tres
modelos de inserción internacional diferentes que han influido en la forma de
percibir al “otro” (Brasil).
De esta forma, al comienzo del siglo XX, Argentina logró
insertarse exitosamente en el sistema internacional y a la economía mundial de
la mano de Gran Bretaña. En este contexto, Brasil era considerado irrelevante
en las cuestiones económicas, inferior culturalmente pero como un rival geopolítico,
ya que competía con la Argentina por imponer su supremacía en la región. En las
postrimerías de la Segunda Guerra Mundial, la relación especial con Gran
Bretaña fue desplazada por el nuevo paradigma globalista. A partir de entonces,
Argentina comenzó a diversificar ampliamente sus vínculos externos y adoptó un
rol activo en las negociaciones políticas y económicas a nivel internacional. En
este período, el signo de la relación bilateral con Brasil fue el de la
competencia. Será recién a mediados de la década del ochenta que se comenzará el
proceso de acercamiento entre ambos países, principalmente alrededor de temas
comerciales y económicos.
Más allá de la relación de rivalidad que se acentuó
durante los regímenes militares, hubo momentos de proximidad en los períodos
democráticos. En particular, durante los gobiernos de Vargas en Brasil y de
Perón en Argentina, se produjeron algunos acercamientos, e incluso, hubo un
intento de acuerdo de cooperación económica. Sin embargo, fue el fin de la Guerra Fría y la vigorización del proceso de globalización lo que introdujo grandes cambios
a las relaciones entre Argentina y Brasil y produjo un punto de inflexión en 1985. En ese
año, los presidentes Alfonsín y Sarney impulsaron un nuevo proyecto de
integración económica y de cooperación política bilateral que en 1991
culminaría con la firma del Tratado de Asunción, y la consecuente creación del
MERCOSUR.
Este cambio en la visión del país vecino es consecuencia,
principalmente de tres factores: el crecimiento de las tasas diferenciales
entre Argentina y Brasil en beneficio del segundo; la eliminación de hipótesis
de conflicto entre ambos países; la restauración de la democracia en ambos
países; y una mayor interdependencia económica que acrecentó la cantidad de
intereses comunes (Russell y Tokatlián, 2003).
La llegada de Menem al poder en 1989 produjo un nuevo
cambio de paradigma en las relaciones internacionales argentinas denominado por
Russell y Tokatlián “aquiescencia pragmática”. Como hemos desarrollado en el
apartado anterior, el mundo ahora es interpretado en clave económica. Esto
determinó un círculo de relaciones de preferencia que se ordenó de la siguiente
forma: Estados Unidos, la Unión Europea, el MERCOSUR, Chile y Bolivia.
Esta estrategia de relacionamiento externo basada en el
comercio, incorporó a Brasil como un socio económico importante. De esta forma,
se avanzó mucho en el plano económico y, lógicamente, la interdependencia entre
ambos países aumento significativamente. Sin embargo, la conformación de esta
alianza económica no estuvo acompañada por el mismo grado de convergencia
política dado que Brasil había optado por distanciarse de Washington. Esta decisión
fue interpretada por el gobierno argentino como “políticamente incorrecta” y
anacrónica.
En pocas palabras, el nuevo paradigma situó a Brasil en
un lugar destacado pero casi exclusivamente en lo económico ya que la relación
con éste siempre estuvo subordinada a la relación con los Estados Unidos.
IV.
PROCESOS DE REGIONALIZACIÓN
IV.1.a.
Teoría sobre la integración regional
El proceso de integración regional en
el que se embarcaron Menem y Collor no responde a la vieja lógica de
integración cerrada que se había implementado en los años ’50 y ’60 e, incluso,
que habían adoptado sus predecesores. El viejo regionalismo surgió como un instrumento
estratégico para fortalecer el desarrollo del modelo de las ISI. Por tal
motivo, se adoptaron medidas que implicaron barreras externas altas con el fin
de proteger a las industrias del bloque, mientras que se proyectó una
liberalización intra-zona. Se tendía a establecer acuerdos simétricos con el
objeto de lograr un mercado común que abriría sus fronteras una vez fortalecido
internamente. De esta forma, este tipo de proyectos, denominados “regionalismos
cerrados”, se oponían al modelo de liberalización global propuesto por el Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y fomentado por Estados
Unidos a mediados del siglo XX.
Cuando se hicieron evidentes los límites del modelo de
las ISI, el viejo modelo integracionista debió reformularse y, de esta manera,
aparecen los denominados “nuevos regionalismos”. En este sentido, García
Delgado (2004) afirma que la expansión de esta nueva tendencia se debe a la
necesidad de reducir y controlar algunos de los efectos desestabilizadores sobre
las economías nacionales producidos por el incremento de la globalización. Dado
que el Estado ya no es completamente autosuficiente, debe conformar alianzas
plurinacionales.
En general, los nuevos regionalismos se orientaron a
establecer zonas de libre comercio para lograr ampliar los mercados nacionales
y así alentar a la transformación y modernización estructural de la economía.
Para ello se implementaron medidas de desgravación arancelaria para el comercio
de bienes y desregularización del comercio de servicios. En definitiva, medidas
de apertura comercial.
Ahora bien, las razones por las que los países han
decidido históricamente integrarse, han sido diversas. Siguiendo a Pal (2005),
estos motivos han girado entorno a tres categorías. Por empezar, algunos
autores se han apoyado en el supuesto de que a través de la liberalización del
comercio intra-regional se produciría un aumento de las ganancias de los
miembros del bloque –por creación o desvío del comercio, según la perspectiva
de cada autor-, que a su vez, elevaría el bienestar de estos países. Empero,
dado el enfoque poco dinámico de estas teorías, éstas resultaron ineficientes
para explicar las motivaciones de los nuevos regionalismos. A partir de estos
cambios, autores como Krugman, han explicado el aumento de procesos de
integración como consecuencia de la creciente insatisfacción con el orden
actual del multilateralismo. Por último, podemos encontrar teorías, como la
teoría del dominó, que se apoyan en el efecto de “arrastre” que produce el
mismo regionalismo. Es decir, son los mismos acuerdos de integración los que
conllevan a que los países creen o profundicen la integración con el fin de evitar
el desequilibrio que se produciría si no lo hiciesen.
Se estructura así un debate en torno a cuál es la
relación entre el multilateralismo y la regionalización. Por un lado, están
quienes plantean a la integración como un escalón (Stepping Stones) necesario
para llegar a la liberalización total planteada por el multilateralismo. En
otros casos, los bloques regionales son considerados como un complemento
(Building Blocks) al régimen multilateral y, de hecho, facilitan las
negociaciones multilaterales. A pesar de lo expuesto, la mayoría de los
economistas consideran al regionalismo como esquemas que dañan (Stumbling Blocks)
al sistema multilateral porque son esencialmente discriminatorios.
Si analizamos estas opciones desde la postura de los
países en desarrollo (PED), vemos que los acuerdos Norte-Sur y el sistema
multilateral han mostrado ser demasiado desequilibrados en detrimento de los
PED. En consecuencia, la nueva alternativa que han encontrado los PED son los
acuerdos de integración regional Sur-Sur, que les permiten ampliar su mercado
sin quedar relegados por competo a los intereses de las potencias hegemónicas. Al
mismo tiempo, al actuar como bloque, los PED tienen más oportunidades de
insertarse exitosamente en la economía global. No obstante, la creciente integración
regional puede, no sólo producir incertidumbre en el escenario global por la
excesiva cantidad de acuerdos regionales, sino que además puede marginalizar a
los pequeños países que no logren insertarse en el esquema.
IV.1.b. Esquemas de
integración regional
Se pueden identificar cinco esquemas distintos de
integración económica, de acuerdo al grado de profundidad alcanzado por un
proceso de integración, lo cual implica la implementación de diferentes
instrumentos de política comercial. A continuación, se describen las
principales características de los esquemas, que se encuentran ordenados de
manera evolutiva, es decir, de menor a mayor grado de integración.
1.
Acuerdo
Preferencial (AP)
De acuerdo al glosario INTAL de instrumentos básicos para
la integración, este tipo de acuerdos no implica más que la negociación de
preferencias comerciales entre las partes, cuyo alcance no necesariamente
comprende lo sustancial del comercio recíproco. Se trata, en definitiva, de una
desgravación parcial del comercio entre los socios que no es extensible a
terceros países o bloques y además, en muchos casos, suele ser el paso inicial
requerido para avanzar hacia una zona de libre comercio.
2.
Zona
de Libre Comercio (ZLC)
A diferencia del caso anterior, las ZLC tienen como
objetivo la desgravación total del comercio y, por tanto, deben abarcar
forzosamente lo sustancial del mismo. Sin embargo, el proceso para lograr dicha
liberalización, no debe extenderse por un plazo de tiempo mayor a uno “razonable”,
por tal razón, se establecen cronogramas detallados de desgravación arancelaria
que las partes signatarias deben cumplir.
Dado que en estos casos, los socios siguen manteniendo
sus habituales tratamientos arancelarios y no arancelarios hacia el resto del
mundo, las ZLC representan una excepción al principio de trato de nación más
favorecida (NMF) establecido por el GATT. No obstante, representan un tipo de
excepción “tolerada” ya que el mismo artículo XXIV del GATT, contempla su
establecimiento y funcionamiento en pos de facilitar el comercio entre las
partes.
Por otra parte, es necesario que se tomen en cuenta las
asimetrías entre los socios y se establezca un tratamiento adecuado si se desea
evitar implicancias económicas negativas. Por este motivo, resulta importante
la efectiva aplicación de los siguientes instrumentos de política comercial: a)
régimen de origen; b) cláusulas de salvaguardia y medidas contra el comercio
desleal; y c) armonización de incentivos directos e indirectos a las exportaciones.
3.
Unión
Aduanera (UA)
Las características de las ZLC también se aplican a las
UA, pero lo que las diferencia es que las partes signatarias de estas últimas
adoptan una política comercial común hacia los terceros países y bloques. Por
lo tanto, en adición a los instrumentos de política comercial que deberían
implementar las ZLC, la primera herramienta que adoptan en ese sentido las UA,
es un arancel externo común (AEC), al que luego se le agrega un código aduanero
único y un sistema de distribución de la renta aduanera, entre otros.
Al igual que en el caso de las ZLC, es necesario que los
Estados partes se inclinen hacia un tratamiento competitivo de las asimetrías y
que, por otra parte, tiendan a armonizar sus políticas macroeconómicas.
4.
Mercado
Común (MC)
Los MC son uniones aduaneras que se han perfeccionado
mediante la liberalización del comercio de servicios y de los factores de
producción. Sumado a esta libre circulación de servicios, capital y trabajo,
encontramos una coordinación de las políticas comerciales, sectoriales y
macroeconómicas.
5.
Unión
Monetaria y Económica (UME)
Las UME son el último escalón en el proceso de
integración. Refiere a mercados comunes que han adoptado una misma moneda y,
por ende, implementan una política monetaria única.
IV.2.
Antecedentes y nacimiento del MERCOSUR
La firma del Tratado de Asunción en
1991 representa la culminación del proceso de integración y cooperación económica
iniciado en 1985 por los presidentes de Argentina y Brasil. Si bien este
proceso atravesó diferentes etapas, el mismo siempre tuvo como objetivo
primordial, conformar un espacio económico común entre ambos países. Asimismo,
se pensaba que la integración ayudaría a la consolidación y fortalecimiento de
las democracias.
En noviembre de 1985, la firma del
Acta de Iguazú fue el primer instrumento de acercamiento entre las Partes, a
través del cual se manifestaba la voluntad política de trabajar sobre las
relaciones comerciales bilaterales. Además, se preveía avanzar en la complementación
industrial y la cooperación tecnológica, en particular, en el sector nuclear. A
esta declaración le siguieron varios protocolos sectoriales, por lo que se
puede decir que, esta es una etapa de “integración bilateral selectiva” (Di CHIARO,
1999). Al año siguiente, con el mismo objetivo en mente, los mandatarios
firmaron el Acta de Integración Argentino-Brasileña que puso en funcionamiento
el Programa de Integración y Cooperación entre Argentina y Brasil, más conocido
por su sigla PICE.
Es fundamental entender que el PICE se
orientó por los principios de gradualidad, flexibilidad, simetría y trato
preferencial ante terceros países o bloques, armonización progresiva de
políticas y participación del sector empresarial. De esta forma, se quería
proceder a una desgravación del comercio bilateral que evitara efectos no
deseados como desviaciones de comercio, triangulaciones comerciales o normas de
competencia desleal. Este esquema fue planteado en términos de los
regionalismos cerrados, antes descriptos.
El PICE logró incrementar el volumen
del comercio entre los socios y equilibrar los saldos comerciales,
especialmente, en el sector industrial. Sin embargo, los resultados del
programa se vieron afectados por la inestabilidad macroeconómica de los dos
países que se extendió durante toda la segunda mitad de la década de los ’80. Esta
situación era agravada por los picos inflacionarios, el estancamiento de la economía
y las recurrentes oscilaciones cambiarias.
Posteriormente, en 1988, un nuevo
elemento se introduce en el marco del proceso de integración bilateral: el
Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo. Por medio de este tratado se
estableció un marco jurídico para delimitar los objetivos substanciales de la
integración y la creación gradual del espacio económico integrado en un plazo
de diez años (DI CHIARO, 1999). Este será el último instrumento negociado entre
Alfonsín y Sarney, ya que los próximos pasos estarán a cargo de Menem, por la
parte argentina, y Collor de Mello, por la parte brasileña.
Los nuevos presidentes decidieron
continuar la política comenzada por sus antecesores y en ese sentido
suscribieron el Acta de Buenos Aires. Por medio de la misma se puso en marcha
la profundización del Tratado de Integración de 1988. Se estableció que, para
el 31 de diciembre de 1994, debería estar conformado definitivamente un mercado
común. Esto significaba que se debía trabajar en la coordinación de políticas
macroeconómicas; rebajas arancelarias de manera generalizada, lineal y automática
para lograr un arancel final de cero; y la eliminación de trabas
para-arancelarias. De esta forma, se aumentó significativamente la apuesta, ya
que no sólo se redujo a la mitad el plazo requerido para llevar a cabo el
objetivo, sino que además, se fijó como objetivo un mercado común en lugar de
un tratado de libre comercio.
Paraguay y Uruguay, que habían
participado como observadores de las reuniones presidenciales, solicitaron formalmente
la incorporación al proyecto de integración binacional. Con esta incorporación,
el proceso tomó un perfil regional y estratégico ya que se consideraba que
este acuerdo representaría un canal para la inserción y participación en el
nuevo escenario mundial. Se suponía que la integración de estos mercados generaría
un incremento de la competitividad de los socios y aumentaría las posibilidades
de inserción externa en una economía globalizada e interdependiente. Asimismo,
se esperaba incrementar el flujo de inversión externa directa hacia estos
países. De este modo, puede afirmarse que el proceso de integración acompañó la
política exterior menemista, la cual privilegiaba las relaciones económicas
exteriores.
Finalmente, el 26 de marzo de 1991,
los cuatro jefes de Estado se reunieron en Asunción y firmaron el tratado que
constituye el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). En el Tratado de Asunción (TA)
se establecieron los principales objetivos del MERCOSUR, a saber: a) libre
circulación de bienes, servicios y factores productivos; b) eliminación de restricciones
no arancelarias (RNA); c) establecimiento de un arancel externo común (AEC) y
una política comercial común; d) coordinación de políticas macroeconómicas y
sectoriales; y e) armonización de legislaciones nacionales. Como se puede
apreciar, las metas del MERCOSUR están en sintonía con las ideas de los nuevos
regionalismos.
Por último, si bien no se pudieron
cumplir con la mayoría de los plazos establecidos en el TA, durante los
primeros cuatro años de MERCOSUR, se puede apreciar un fuerte incremento del
comercio intra-zona, lo cual coadyuvó a disminuir los déficits en las balanzas
de pago. Asimismo se registró un alto aumento de inversión externa directa
(IED). Ambas tendencias beneficiaron principalmente a Argentina y, en segundo
lugar, a Brasil, tendencia que más tarde se revertirá.
IV.3.
Estructura institucional del MERCOSUR
El TA estableció una primera
estructura institucional que tres años más tarde fue retomada y ampliada por el
Protocolo de Ouro Preto (POP). La configuración institucional del MERCOSUR se
caracterizó desde el comienzo por su carácter intergubernamental, ya que
los gobiernos decidieron rechazar la idea de supranacionalidad de los órganos
que se constituirían en el marco del acuerdo de integración. Solamente se
previó la utilización de instrumentos supranacionales en el campo jurídico para
la solución de controversias (Protocolo de Brasilia, 1991). Asimismo, se
estableció que las decisiones serían tomadas por consenso y con la presencia
de todos los Estados, y la posterior decisión de internalizar o no las
normas regionales, quedaría en manos de los gobiernos y Congresos nacionales. Lo
que se buscaba con esta fórmula era reservar una amplia libertad de acción.
En consecuencia, la estructura
institucional del MERCOSUR es mínima. De hecho, excepto por la Secretaría Administrativa del MERCOSUR (SAM), no hay burocracia comunitaria, sino que los
agentes mercosurianos son funcionarios nacionales de cada una de las partes. De
esta forma, y teniendo en cuenta los escasos recursos con que contaban los
socios por sus problemas económico-financieros, se evitaban estructuras
desproporcionadas y la necesidad de recursos presupuestarios comunitarios. En
este sentido, la estructura institucional iría creciendo de forma gradual y de
acuerdo a las necesidades que surgieran del proceso integrador.
El POP definió la estructura orgánica
del MERCOSUR de la siguiente manera:
1) Consejo Mercado Común (CMC) está
integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Economía de los
cuatro Estados. Por ser el órgano superior, es el encargado de la
conducción política del proceso de integración y de la toma de decisiones que
aseguren el cumplimiento de los objetivos planteados en el TA. Su presidencia
es ejercida en forma rotativa, por orden alfabético, y por períodos de seis
meses. Se debe reunir por lo menos dos veces al año con la participación de los
presidentes de los Estados Parte. Se expide a través de decisiones.
2) Grupo Mercado Común (GMC) es el órgano ejecutivo y,
por tanto, le corresponde reglamentar las decisiones emanadas del CMC. Está integrado por dos
coordinadores titulares y dos alternos por cada país que deben pertenecer al
Ministerio de Relaciones Exteriores, al de Economía y al Banco Central. Bajo su
órbita se han creado numerosos grupos de trabajo para avanzar en las múltiples
tareas que se le han asignado. Se
expide a través de resoluciones.
3) Comisión de Comercio del MERCOSUR
(CCM) está conformado por cuatro
coordinadores titulares y cuatro alternos por cada país. Su principal función es
asistir al GMC. Además, es de su competencia atender las reclamaciones
presentadas por las Secciones Nacionales de la CCM. Se pronuncia a través de directivas o propuestas.
4) Secretaría Administrativa del
MERCOSUR (SAM) es el órgano de apoyo operativo. Tiene sede permanente
en Montevideo. Cabe destacar que es el único órgano del MERCOSUR que cuenta con
presupuesto comunitario.
5) Foro Consultivo Económico-Social
(FCES) es el órgano en el que participan los sectores económicos y sociales. Su
función es meramente consultiva y está facultado para emitir recomendaciones
al GMC.
6) Comisión Parlamentaria Conjunta
(CPC) es el órgano representativo de los Parlamentos. Está conformado
por igual número de representantes de cada socio, que son designados por sus
respectivos congresos. Su función primordial es asegurar la incorporación de
las normas comunitarias a los respectivos ordenamientos jurídicos.
Este modelo de baja
institucionalización se debe también a la creencia de que la generalidad y
automaticidad del cronograma de liberalización comercial hacía su trabajo por
sí mismo y la diplomacia tradicional podía acompañar el proceso en esta etapa.
Esta debilidad institucional también es una clara muestra de que se privilegió
una perspectiva nacional en lugar de una regional ya que se limitó la
transferencia de soberanía necesaria para construir un espacio comunitario
(CIMADAMORE, 2004).
La decisión de mantener un bajo grado
de institucionalización implicó que el proceso hacia el mercado común estuviese
dominado por mecanismos inter-gubernamentales y cuestiones políticas por sobre
intereses comunes. En este sentido, Malamud (2003, 2008a, b, 2010) señala que
está característica puede ser parcialmente explicada por las instituciones
domésticas de los países socios. En particular, resalta que las democracias
presidencialistas de los Estados Parte han servido para impulsar y respaldar la
construcción del bloque regional de manera exitosa.
Más aún, el proceso que comenzó en
1985 fue producto de la voluntad presidencial de Alfonsín y Sarney, y el hecho
de que se continuase llevando adelante dicha decisión, también fue por el
interés de los mandatarios que les sucedieron. Por tanto, desde sus orígenes y
durante la primera fase de vida del MERCOSUR, el devenir del MERCOSUR ha estado
fuertemente influenciado por la dinámica interpresidencial. Una prueba evidente
de la enorme influencia de los presidentes es el CMC: se estableció a la cumbre
presidencial como institución de mayor jerarquía. Incluso, la intervención informal de
los jefes de gobierno -diplomacia presidencial- se ha convertido en un
recurso de última instancia para la adopción de decisiones estratégicas y la
resolución de crisis peligrosas (MALAMUD, 2008a). En consecuencia, los presidentes eran
percibidos como la garantía de que las políticas consensuadas a nivel regional
no serían bloqueadas a nivel nacional.
Todo esto no significa que la
actividad presidencial fue el único factor que contribuyó al desarrollo del
MERCOSUR, sino sólo que este fue un factor clave para suplir la falta de
coordinación política y el bajo grado de institucionalización del bloque. Entre
otros, los sectores empresariales también asumieron un rol destacado en el
proyecto regional cuando entendieron las potencialidades y riesgos del mismo.
V. CONCLUSIONES
Indudablemente la emergencia económica marcó las
prioridades del primer gobierno de Menem. La crisis económica sumada a la
crisis de credibilidad, tanto interna como externa, eran los principales
problemas a resolver y en ese sentido se orientaron las políticas del gobierno
menemista. En consecuencia, influenciado por la presión, principalmente, de los
organismos de crédito internacional, el establishment y el partido
neoliberal, decidió llevar a cabo una reforma del Estado e implementar una
serie de medidas económicas que consolidaran el modelo de valorización
financiera que venía gestándose desde 1977 y que implicaba un modelo de
desarrollo económico orientado al exterior.
Este plan implicaba necesariamente un cambio en la
política exterior argentina. De esta forma, se resolvió llevar adelante una
serie de medidas que, se creía, se convertirían casi instantáneamente en
prestigio internacional
y beneficios materiales. Esta
interpretación del mundo en clave económica, determinó un círculo de relaciones
de preferencia que privilegió, por sobre todo, las relaciones con Estados
Unidos, que emergía como el hegemon indiscutido tras la caída de la URSS. Además, esta estrategia basada en el comercio, incorporó a Brasil como un socio
económico importante, pero siempre subordinado a la relación con Washington.
Por otra parte, el cambio en el escenario mundial tras el
fin de la Guerra Fría presentó nuevos desafíos a los Estados-Nación que vieron
limitado su capacidad de acción ante la creciente complejización del sistema
interestatal y la globalización de la economía, medios de comunicación e
información y del crimen. Ante este panorama, muchos Estados decidieron
integrarse política o económicamente con otros para aminorar los efectos
distorsivos de la globalización.
En este contexto, la alternativa de continuar, acelerar y
profundizar el proyecto regional planteado por Alfonsín y Sarney en 1985
presentaba grandes ventajas. Sin embargo, era necesario realizar algunos
ajustes al esquema de regionalismo cerrado que los anteriores presidentes
habían planteado. Consecuentemente, se abandonó la idea de un tratado de libre
comercio y se decidió ir más allá a través de la construcción de un mercado
común. Como si esto fuera poco, se reemplazaron los principios de de gradualidad,
flexibilidad, negociada por una lógica de liberalización comercial generalizada,
lineal y automática. Se
esperaba que el MERCOSUR, en especial luego de que se sumaran Paraguay y
Uruguay, se tradujera rápidamente en beneficios económicos y aumentara las posibilidades
de inserción externa en una economía globalizada e interdependiente. Asimismo, se utilizó al
MERCOSUR como una estrategia para
la inserción y participación en el nuevo escenario mundial.
Sin embargo, el proyecto regional no
fue planteado en términos realmente comunitarios, sino que fue abordado como
una herramienta, como parte de una estrategia de inserción internacional más
amplia que se correspondió con un modelo de desarrollo económico nacional. Por
esta razón, se privilegiaron cuestiones políticas e intereses nacionales por
sobre las necesidades e intereses regionales. Evidencia de esto es la
estructura institucional mínima del mercado común que, no sólo privilegió los
mecanismos intergubernamentales, sino que además se apoyó en la dinámica
inter-presidencialista.
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