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Revista Nº34 "INSTITUCIONES Y PROCESOS GUBERNAMENTALES" |
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Resumen
La llegada de Lula Da Silva al gobierno de Brasil en 2003 se corresponde con un nuevo clima en la región latinoamericana denominado “giro a la izquierda”. Este trajo consigo una nueva política exterior, declarando al asumir que América del Sur sería su prioridad, lo que le llevó a tener un papel más activo en los organismos regionales y a desarrollar una intensa diplomacia presidencial en la región.
El liderazgo político de este nuevo gobierno, como así también el de su sucesora, Dilma Rousseff, ambos mandatarios del PT (Partido de Los Trabajadores), fue esencial para afianzar las relaciones entre los países de América del Sur y ha tenido una impronta diferente a gobiernos anteriores. Este trabajo tiene como objetivo comparar los liderazgos regionales de los gobiernos del PT, realizando un análisis descriptivo de las similitudes y diferencias entre los mandatos de Lula y Rousseff, con especial énfasis en el rol que jugaron en los procesos de integración regional.
Abstract
The arrival of Lula Da Silva to Brazilian government in 2003 matches the new climate in the Latinamerican region denominated “turn to left”. He brought with him a new foreign policy, declaring when he assumed the Presidency that Latin America would be his priority, which led him to have a more active role in regional organisms and to develop an intense presidential diplomacy in the region.
The political leadership of this new government, as well as that of his succesor, Dilma Rousseff, both from the PT (Partido dos Trabalhadores), was essential to fasten the relationship between countries in South America and has had a different style than previous governments. This paper objective is to compare the regional leaderships of the PT governments. We carry out a descriptive analysis of similarities and differences between the governments of Da Silva and Rousseff, with special focus on the role they played in the regional integration processes
“El liderazgo regional de Brasil de Lula a Dilma, ¿continuidad o cambio? (2003 – 2016)”
Inés Beatriz Alberico[1]
Introducción
La llegada de Luiz Inácio Lula Da Silva al gobierno en 2003 se corresponde con un nuevo clima en la región latinoamericana denominado “giro a la izquierda” (Levitsky y Roberts, 2014; Leiras. y Malamud, 2016). Este trajo consigo una nueva política exterior, con América del Sur como su gran prioridad, como declaró en su sesión de toma de posesión ante el Congreso Nacional el 1ro de enero de 2003:
“A grande prioridade da política externa durante o meu Governo será a construção de uma América do Sul politicamente estável, próspera e unida, com base em ideais democráticos e de justiça social. Para isso é essencial uma ação decidida de revitalização do Mercosul, enfraquecido pelas crises de cada um de seus membros e por visões muitas vezes estreitas e egoístas do significado da integração.
O MERCOSUL, assim como a integração da América do Sul em seu conjunto, é sobretudo um projeto político. Mas esse projeto repousa em alicerces econômico-comerciais que precisam ser urgentemente reparados e reforçados.”
En su discurso queda bien en claro que el MERCOSUR es un proyecto político al que, efectivamente, va a darle importancia durante su gobierno, buscando revitalizarlo como instrumento para construir una América del Sur políticamente estable, próspera, unida, democrática y justa. Es por esto que podemos decir que el interés del gobierno de Brasil de posicionarse como líder regional llevó a la política exterior del gobierno de Lula a tener un papel más activo en los organismos regionales.
El liderazgo político de los gobiernos del PT fue esencial para afianzar las relaciones entre los países de América del Sur y ha tenido una impronta diferente al gobierno de Collor de Melo, cofundador del MERCOSUR con Menem. Por esto resulta relevante estudiar de forma comparada la política regional de los gobiernos de Lula y Dilma para analizar si el liderazgo de Dilma en la región representó una continuidad con respecto a la de Lula o si hubo un quiebre, particularmente en su rol en el MERCOSUR y su relación con los países que lo conforman.
Este trabajo tiene como objetivo comparar los liderazgos regionales de los gobiernos de Lula y de Dilma, realizando un análisis descriptivo de las similitudes y diferencias entre ambos mandatarios, con especial énfasis en el rol que jugaron en MERCOSUR y sus relación con los países miembro.
Los objetivos de la política exterior de Brasil han sido constantes durante varias décadas, puesto que tanto durante los gobiernos militares entre 1964 y 1985 como desde la redemocratización con Sarney, los líderes brasileños han buscado desarrollar la economía para posicionar a Brasil como un país autónomo.
Las élites brasileñas siempre concibieron a su país como potencia media en condiciones de ejercer un rol relevante en el escenario internacional. Esto se mostró tempranamente en ocasión de la formación de la Sociedad de Naciones en 1919, donde pidieron incorporar como miembro permanente del Consejo a Brasil, siendo la única nación sudamericana que participó en la Primera Guerra Mundial como beligerante. Ante la ausencia de Estados Unidos, se la postulaba como líder de los países latinoamericanos, pero no lograron su objetivo, por lo que se retiraron del organismo.
Entonces podemos decir que ya desde inicios del Siglo XX, Brasil aspira a ocupar puestos relevantes en el orden internacional por sus capacidades materiales y por sus condiciones para representar a todo el continente latinoamericano.
También es relevante tener en cuenta que en la Constitución de la República Federativa de Brasil de 1988, año oficial de la restitución de la democracia, en el párrafo único del artículo 4 reza:
“A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações.”
Entonces, ya en la ley suprema del país figura su “destino manifiesto” de liderar la región para lograr su integración en una comunidad latinoamericana de naciones.
Lula Da Silva fue un presidente extremadamente activo, dispuesto a llevar adelante una diplomacia personal, siendo un participante clave del G20 y haciendo campaña para cambiar la estructura de las instituciones internacionales, pidiendo un asiento permanente en el Consejo De Seguridad de las Naciones Unidas. En las sesiones de la Asamblea General, el 14 de septiembre de 2003, el gobierno brasileño manifestó: “Es preciso que el Consejo de Seguridad esté plenamente equipado para enfrentar crisis y lidiar con las sucesivas amenazas a la paz. Por ello, en lo que se refiere a sus miembros permanentes, su composición no puede ser la misma que cuando la onu fue creada hace más de 60 años.”
Su política desafió el statu quo y, especialmente, el liderazgo de Estados Unidos, buscando posicionar a Brasil como potencia utilizando al MERCOSUR como la base para el fortalecimiento de la integración en América del Sur en respuesta a otros procesos de integración como la Unión Europea y a las intenciones de influencia norteamericana en la región. Esto último se vio explicitado en el “No al ALCA” de 2005, proponiendo en cambio un orden internacional que buscara achicar las asimetrías, como el comercio justo y la integración económica regional y subregional y también con la creación de la UNASUR en 2008, como una forma de construir una cooperación económica y defensiva más cercana en el continente.
Si bien el gobierno de Dilma heredó las estrategias del gobierno de Lula de revisionismo de las instituciones internacionales, actuación activa en foros multilaterales colocándose como representante de los países del Sur y una orientación proactiva para la dimensión sudamericana, su gobierno parece haber tenido una reducción del activismo regional: ¿La política regional de Dilma Rousseff representó un cambio con respecto a la de Lula Da Silva? ¿O fue simplemente una reducción del peso de su liderazgo?
Los problemas temáticos anteriores no llevarían a la siguiente hipótesis:
“La administración de Dilma Rousseff habría perdido presencia a nivel regional por los graves problemas de política interna que tuvo que afrontar”.
Algunas consideraciones
En diversas publicaciones, el Dr. Leiras trata la cuestión del liderazgo político en América Latina, cuyo interés resurge en el contexto de transformación de las democracias durante los años ‘90 por la crisis de representación política.
Leiras (2005) describe las presidencias de Carlos Menem (1989-1999) y Fernando Collor de Mello (1990-1992) y el proceso de decisión política resultante en el Mercosur como arquetipos de un nuevo modelo de democracia e integración regional: el decisionismo regional, donde se combina la diplomacia presidencial y una arquitectura jurídica e institucional de carácter intergubernamental, teniendo un gran protagonismo los presidentes, especialmente crucial en los orígenes del proceso y en los momentos de crisis o conflicto entre los estados parte.
Siguiendo esta línea de investigación, se pensará en un estilo decisionista de liderazgo en la política exterior teniendo en cuenta que este aspecto del gobierno fue utilizado por Da Silva para mostrar al mundo las bondades de la “nueva era” de Brasil y lo hizo llevando adelante una “diplomacia presidencial”, avalada por una configuración institucional que brinda altos poderes de decisión a los presidentes brasileños.
Como señala Malamud (2010):
“La intervención presidencial estimuló el proceso de integración y moldeó sus resultados, siendo los presidentes percibidos como eficientes solventadores de problemas porque tenían legitimidad popular y la determinación de intervenir. Sin embargo, las tareas que realizaron no estuvieron sólo sustentadas en el liderazgo carismático, sino también en las capacidades institucionales, los cuales incluyen autonomía de la asamblea y el gabinete en la toma de decisiones, iniciativa legislativa, poder de dictar decretos y poder de veto.”
Dilma Rousseff intentará continuar este estilo pero sin tanto éxito, por un lado por su distinta personalidad, menos carismática y la menor relevancia que le dio a la política exterior al llegar al gobierno. Por el otro, por la crisis interna que tuvo que afrontar, especialmente fuerte en su segundo mandato, que terminó en un impeachment.
En cuanto al MERCOSUR, Bernal-Meza (2008), sostiene que es el ejemplo de regionalización más exitoso de la América del Sur contemporánea y, a pesar de ser imperfecta, es la primera unión aduanera del continente, pero, antes que un programa comercial y económico, es un proyecto político, tanto por sus antecedentes, como por su proyección en la economía política mundial.
Como antecedente podemos destacar la Declaración de Iguazú de 1985 y pactos posteriores firmados por Raúl Alfonsín y José Sarney, quienes coincidieron en la urgente necesidad de América Latina de reforzar su poder de negociación en el mundo, teniendo en cuenta la crisis de la deuda en los años ’80, y con ese fin, decidieron comprometer los esfuerzos de ambos gobiernos, a los efectos de incentivar las políticas de cooperación e integración entre las naciones latinoamericanas. Vemos que Brasil y Argentina fueron y son los países esenciales de este proceso de integración, como señala Schvarzer (2001), dado que al representar más del 95% de cualquiera de las variables que definen al MERCOSUR (sea la población, el producto, la actividad industrial, las exportaciones, etc.), conforman la espina dorsal del bloque.
Botto (2015) señala que, luego de la fuerte crisis marcada por la devaluación del real en 1999 y del peso argentino en 2001, que marcaron el hito de mayor deconstrucción institucional, el MERCOSUR se reinventa hacia principios del siglo XXI con un cambio de época por la crisis del neoliberalismo, haciendo un giro fundamental en materia de su sustento ideológico. El objetivo de crecimiento comercial va abriendo espacio a una agenda de desarrollo económico, en donde la prioridad está puesta en la integración y complementación productiva y en la necesidad de crear instituciones para compensar y achicar las asimetrías entre los países miembros que, si bien eran originarias, también se fueron ampliando con el tiempo, sobre todo, en favor de Brasil.
En este marco se sitúa este trabajo, buscando estudiar el liderazgo regional de los gobiernos de Lula da Silva y Dilma Rousseff, con especial foco al rol que jugaron en el MERCOSUR, observando continuidades y cambios entre ambos gobiernos.
Para los datos biográficos relevantes en la construcción de los liderazgos de Lula Da Silva y Dilma Rousseff, se tomarán las biografías elaboradas por Roberto Ortiz de Zárate.
Los orígenes de Lula Da Silva
Lula Da Silva llega a la presidencia en 2002 como líder del Partido de los Trabajadores (PT). Se retira en 2011 con un 87% de popularidad, entregando la banda presidencial a su heredera, Dilma Rousseff. En sus dos períodos presidenciales, Brasil ascendió de la decimotercera a la séptima posición en el ránking de las mejores economías por PBI nominal.
Más allá de la afinidad que se tenga con las políticas de Lula da Silva, debe reconocerse que fue un fenómeno político revolucionario tanto para Brasil como para toda América Latina. Nacido el 27 de octubre de 1945 en el estado de Pernambuco, en el noreste de Brasil, región sumida en el más profundo subdesarrollo, en condiciones de extrema pobreza, logró acceder al más alto cargo de gobierno en Brasil.
Tuvo once hermanos, cuatro de los cuales murieron de forma prematura y desde pequeño trabajó de limpiabotas, vendedor callejero y obrero fabril. Fue allí donde empezó a gestarse su carrera política. En 1968 incursionó en el movimiento obrero de la mano de su hermano mayor, Frei Chico, militante del Partido Comunista Brasileño y, en 1975, llegó a la presidencia del Sindicato de Metalúrgicos de São Bernardo do Campo y Diadema, siendo reelecto en 1978. Entonces tomó una postura de total beligerancia contra el gobierno militar, llegando a tener fama a nivel nacional por la huelga general que declaró en 1979 a pesar de la prohibición del gobierno.
Fue en 1980, luego de la apertura al multipartidismo del gobierno, que fundó el PT junto con activistas sociales y algunos políticos e intelectuales de izquierda, con una clara línea marxista clasista, con una sólida implantación popular, que rápidamente arraigó en las masas proletarias de São Paulo.
A lo largo de los 80s y 90s, el discurso del Partido dos Trabalhadores fue ampliándose para atraer el apoyo de las clases medias, y luego de varios intentos fallidos, en 2002 lo lograron. Lula asumió la presidencia con un 62% de los votos en segunda vuelta, proclamando la llegada de una “nueva era” a Brasil, con un pacto nacional contra la pobreza, la corrupción y la inflación. Celso Amorim, diplomático de carrera que trabajó en el Estado brasileño desde 1987, fue el Ministro de Relaciones Exteriores durante los dos mandatos de Lula.
Política exterior de Lula
En Brasil, como en América Latina en general, el decisionismo político se acentúa, al menos, por la fuerza de dos tradiciones: la presencia de sistemas hiperpresidencialistas y la generación de líderes fuertes, “líderes neodecisonistas”, que en algunos casos han dado origen a liderazgos de crisis que dominan la escena política. En general, conforme a la experiencia histórica, los liderazgos enérgicos surgen o se reafirman en las situaciones extraordinarias. Lula Da Silva, al tomar la decisión de dar un nuevo giro político a la integración regional y fortalecerla como base para el posicionamiento internacional de Brasil, tuvo un estilo de liderazgo decisionista, habilitado por las capacidades institucionales que le brindaba el sistema político brasileño.
Lula Da Silva utilizó la política exterior para posicionar a Brasil como potencia media en el mundo. Su gran estrategia ha sido apostar a los organismos multilaterales y a las instituciones internacionales, lo cual es una estrategia típica de las potencias medias en el plano global o de potencias regionales, que buscan traducir su liderazgo regional en una presencia e influencia más fuerte en el ámbito global y su respectiva agenda.
Desde un principio, Da Silva postuló a Brasil como un líder regional con una fuerte determinación por la integración. De hecho, en su discurso de toma de posesión, este continúa comprometiéndose a apoyar los arreglos institucionales necesarios para que pueda florecer una verdadera identidad de MERCOSUR y de América.
Celso Amorim, en su análisis de la política externa de Brasil durante la presidencia de Da Silva, destaca que, muchas veces, su gobierno tuvo que imponer su visión sobre la objeción de grupos incapaces de ver los intereses a largo plazo, como sucedió en el tratamiento de las asimetrías dentro del MERCOSUR (particularmente con Uruguay y Paraguay) y en las relaciones con Argentina, cuando su economía apenas estaba emergiendo de una profunda crisis y drástica desindustrialización.
En el 2005 se estableció el FOCEM (Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR), con el objetivo de reducir las diferencias estructurales entre los países miembro, otro ejemplo del compromiso con un desarrollo balanceado en beneficio de los pueblos de todos los Estados miembro. Este ha sido utilizado para financiar proyectos de desarrollo socioeconómico y casi el 70% de sus fondos provienen de Brasil. Aquí se ve el compromiso brasileño de liderazgo regional benévolo.
Para esto, fue necesario mostrar flexibilidad e, incluso, tolerancia, por lo cual fue necesario que el gobierno tomara el liderazgo, puesto que la clase comerciante no lo haría. De hecho, estos se resistían a que el país asumiera mayores responsabilidades mundiales con sus consiguientes mayores costos. A pesar de esto, los resultados fueron muy positivos, puesto que el MERCOSUR, que estaba estancado hasta su llegada, se transformó como bloque en un socio comercial más importante que EE.UU. y sólo Argentina absorbió más exportaciones brasileñas que cualquier otro país, excepto China, en los últimos meses de 2010.
En su discurso, Da Silva también se compromete a contribuir, a pedido de los países afectados y en la medida de sus posibilidades a encontrar soluciones pacíficas a las crisis que puedan suceder en la región, todo esto basándose en el diálogo, los preceptos democráticos y las normas constitucionales de cada país. Y señala que este empeño de cooperación concreta y diálogos sustantivos los tendrá con todos los países de América Latina. Claro ejemplo de esto es la creación de la UNASUR y, particularmente, del Consejo de Defensa Sudamericano, impulsado por Da Silva para profundizar el diálogo regional en materia de defensa y solucionar controversias y tensiones en la región.
En 2008, cuando la situación política en Bolivia se deterioró, los buenos oficios de la UNASUR fueron claves para el proceso de reconciliación. El 15 de Septiembre, con la Declaración de La Moneda, expresaron su apoyo al Presidente Evo Morales, lo que significó que Sudamérica se constituía por primera vez en garante de la democracia, evitando la intervención de Estados Unidos. Posteriormente, la intervención en el conflicto entre Colombia y Venezuela y en la rebelión de la policía ecuatoriana en 2010 también demostraron que la organización regional tiene un rol importante como garante de paz en la región.
Es importante señalar que el liderazgo que ejerció Brasil en la región fue encarnado por Da Silva, personalista, como así también el liderazgo de su homólogo argentino, Kirchner, que fue clave también para el fortalecimiento regional. En este estilo decisionista de liderazgo, hubo un instrumento clave para el posicionamiento internacional del país, la Diplomacia Presidencial, que se entiende como:
“La interacción directa, por presencia física o por otros medios, entre los jefes de Estado y de Gobierno de naciones soberanas”.
Esta modalidad se puede dividir en dos planos de acción, el multilateral, que hace referencia al subsistema que resulta de las interacciones entre las naciones situadas en el mismo espacio geográfico por ejemplo Sudamérica, Centroamérica o el Caribe, y la multi-espacial que es la que trata temas de integración y otros. Lo importante de resaltar es que estas herramientas están siendo utilizadas, no sólo en el plano de las relaciones económicas, sino también, en el de las relaciones políticas y en el de la seguridad.
El presidente brasileño entendió que la política exterior no podría ser sólo el instrumento de proyección de los intereses nacionales en el escenario internacional, sino que la inserción en el mundo, y sobre todo en la región, tendría una incidencia decisiva sobre el proyecto nacional de desarrollo.
Esta diplomacia se inscribe en la llamada política exterior de prestigio un claro uso del “soft power” o “poder blando” en términos de Nye (2004). Para Nye, el poder es la habilidad para influenciar el comportamiento de otros y obtener los resultados que se desean, y si se hace por medio de la atracción y cooptación en lugar de la coacción, se puede hablar de “poder blando”. Este contribuye en forma directa al objetivo de posicionamiento internacional al que aspiraba, por eso un factor importante en la diplomacia presidencial ha sido la dimensión simbólica de la figura presidencial.
Entonces, Lula intentó transformar su trayectoria personal, sindical y de experiencia política en capital político, logrando transferir su prestigio personal a favor de los intereses nacionales del país. Veremos más adelante que Dilma Rousseff no contaba con el mismo prestigio y personalidad política y eso también influyó en su performance en este aspecto.
Los orígenes de Dilma
Dilma Rousseff, nacida en 1947 en Belo Horizonte, a diferencia de Da Silva, proviene de una familia de clase media acomodada. Su padre, Pedro Rousseff, estuvo afiliado al Partido Comunista en su Bulgaria natal, antes de emigrar a São Paulo y convertirse en un exitoso abogado y hombre de negocios.
Dilma tuvo la posibilidad de estudiar y su ingreso a la política fue mediante el movimiento estudiantil. En 1964, año del golpe militar a Goulart, ingresó al Colegio Estatal y se introdujo en la Organização Revolucionária Marxista-Política Operária (POLOP), un grupo de extrema izquierda, surgido de sendas disidencias juveniles de los partidos Comunista (PCB), Socialista (PSB) y Trabalhista (PTB), y que se sumergió en una disputa interna sobre la estrategia a seguir para expulsar a la dictadura y avanzar hacia la creación de un Gobierno de tipo socialista.
Dilma se alineó con los radicales, que apostaban por la lucha armada y en 1967, con 19 años, pasó a formar parte del Comando de Libertação Nacional (COLINA), modesto grupo subversivo que inició una campaña de asaltos a bancos y ataques con bomba en Minas Gerais. Ella no participaba directamente en la comisión de los atentados, funcionaba como enlace con los sindicatos, instructora ideológica y editora del periódico clandestino O Piquete en el aparato político de COLINA. Su ideario en estos años era abiertamente marxista y prosoviético. También por entonces, inició la carrera de Economía en la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG).
En enero de 1970, Rousseff cayó en una encerrona policial en un bar de São Paulo y fue sometida a intensas sesiones de tortura, con golpes y descargas eléctricas. Posteriormente, fue procesada por la Justicia Militar y fue hallada culpable del delito genérico de subversión, ya que la acusación no halló pruebas de su participación en acciones armadas concretas y estuvo presa hasta finales de 1972.
Su primera militancia política dentro de la legalidad discurrió en el Instituto de Estudios Políticos y Sociales (IEPES), casa de debate intelectual vinculada al único partido opositor autorizado por el régimen militar, el Movimiento Democrático Brasileño.
En 1980, con la apertura gradual hacia la democracia, participó en la formación del Partido Democrático Trabalhista (PDT), de orientación socialdemócrata, bajo el liderazgo de Leonel Brizola, llegando a ser secretaria de Minas y Energía de Rio Grande Do Sul en la década de 1990.
En 2001 rompió con el PDT para ingresar en el Partido de los Trabajadores (PT) y asistió en la elaboración del programa energético de Lula, con un conocimiento más práctico que teórico, fruto de su experiencia gubernamental.
En 2005 pasó a ser Ministra-Chefa da Casa Civil (Jefe de Gabinete), luego de la renuncia de José Dirceu, mano derecha de Lula, por el escándalo del Mensalão. Fue la primera mujer en ocupar este alto cargo de gobierno y, a fines del 2008, Lula la designó publicamente como su sucesora. Fue así que el 31 de octubre de 2010, en ballotage, Rousseff se proclamó presidenta de Brasil con el 56,05% de los votos, un porcentaje más modesto que los obtenidos por Lula en las segundas vueltas de 2002 (el 61,3%) y 2006 (el 60,8%), quien le entregó la banda presidencial con un 87% imagen positiva.
Por la noche, en su primer discurso pronunciado en el hotel capitalino que le servía de cuartel general, la ganadora, con tono emotivo, proclamó: "Sabré honrar el legado de Lula. Sabré avanzar y consolidar su obra".
Sin embargo, el gobierno de Dilma no tuvo tanto éxito como el de Lula, el estrepitoso deterioro de la economía, una crisis social sin precedentes y las acusaciones de corrupción del PT terminaron desatando el escándalo del Lava Jato que se llevó a Dilma de la presidencia y terminaría con Lula preso.
Dilma se destacó en papeles mayoritariamente administrativos, sobretodo luego de dejar la militancia, mientras que Lula se proyectó como líder desde su juventud hasta que llegó a la presidencia. Eso parece haber impregnado la administración de Lula de un estilo más carismático, mientras que la de Dilma fue más técnica y pragmática.
Política exterior de Dilma Rousseff
Rousseff mantuvo los mismos objetivos que su predecesor en la esfera internacional, buscando afirmar a Brasil como líder regional, pero su diplomacia fue llevada adelante con menos activismo y con más limitaciones externas. En su mandato, se pierde presencia a nivel regional, en parte por el perfil administrativo de la Presidente y la mayor relevancia que le da al grupo BRICS pero también por la coyuntura internacional, marcada por una crisis económica persistente y por inestabilidad política en algunas regiones, lo que constriñe la acción de Brasil. Esto también afecta la economía brasileña, otro factor que disminuye la relevancia de la diplomacia regional durante su mandato.
Cuando llegó a la presidencia en 2011, Brasil tenía un PBI de 2.6 billones, cuatro veces más grande que el PBI del 2003, año en que asumió Lula. Pero desde ese momento empezó a caer hasta llegar a la gran crisis de 2014. La contracción económica y la inflación impactaron en los bolsillos de los brasileños, quienes salieron a la calle en masivas protestas. Del progreso económico en la era Lula quedaba un vago recuerdo. Es importante tener en cuenta esto a la hora de comprender el debilitamiento del liderazgo regional que se da durante el mandato de Dilma, quien tuvo que focalizarse más en problemas internos, que de todas maneras terminaron en un impeachment.
Desde el inicio de su gobierno, Dilma Rousseff mantuvo al grupo de los autonomistas en puestos clave del Itamaraty. Pero la diferencia surgió en el abandono de la diplomacia presidencial y del papel de la Presidencia como elemento incentivador y equilibrador de diferentes visiones de política externa, claves en los gobiernos de Lula. Rousseff mostró su preferencia por la solución de los problemas internos y las cuestiones económicas de corto plazo volvieron a ocupar un rol central en la política externa en detrimento de las acciones políticas de proyección internacional.
La actuación de Brasil en el bloque BRICS (Brasil, Rusia, India, China en 2006 y con Sudáfrica desde 2011), fue el foco principal y renovado de la política de Dilma. Se llevaron adelante diversos acuerdos, aunque siempre manteniendo una baja institucionalidad. Fue en el campo financiero en el que más se avanzó, con la creación en la VI Cumbre (Fortaleza, Brasil en 2014) del Nuevo Banco de Desarrollo (NBD), orientado al financiamento de proyectos de infraestructura y de desarrollo sostenible en los mercados emergentes y los países en desarrollo, y la firma del Acuerdo Contingente de Reserva (ACR), destinado a proporcionar apoyo mutuo para los miembros del BRICS en escenarios de fluctuaciones en la balanza de pagos.
China, además de ser miembro de BRICS, es un socio importante para destacar en términos individuales que en 2009 pasó a ser el principal socio comercial de Brasil y, en 2010, ocupó la posición de mayor inversor en el país. También se desarrollaron asociaciones en otras áreas, particularmente la tecnológica, y hubo una serie de visitas bilaterales, más allá de los encuentros en el marco del BRICS.
En relación a Sudamérica, procuró mantener en vigor las estrategias de política externa de mantenimiento de la estructura de gobernanza regional creada y adaptada durante el mandato de Lula, como así también se mantuvieron las afinidades con los gobiernos progresistas de la región. Lo que no se mantuvo fue la voluntad política demostrada por Lula para articular visiones favorables a la construcción de un liderazgo regional. Con la llegada de Rousseff se vació la dimensión política del comportamiento brasileño frente a la región como actor estructurador de las instituciones regionales y definidor de agendas.
En el caso de la crisis política vivida por Venezuela, hubo un consenso en torno a una frágil iniciativa que no presentó resultados. La tradición brasileña de no intervención, las dificultades de Brasil en construir un liderazgos en un tema donde hay divergencias sobre cuál es la mejor forma de gobierno y la falta de interés de la Presidencia de Dilma en empeñarse en construir un consenso sustantivo, dificultaron el ejercicio de un papel de liderazgo por parte de Brasil.
Con respecto al MERCOSUR, se mantuvo la posición adoptada durante el gobierno de Lula y se mantuvo el bilateralismo de las relaciones interbloque. Sin embargo, crecieron sus dificultades comerciales, lo que trajo complicaciones para la dimensión de la integración económica.
Los obstáculos a las exportaciones brasileñas no fueron resueltos y las medidas de estatización del gobierno argentino desplazaron inversiones brasileñas en el país. Su gobierno mostró una menor disposición a hacer concesiones en el campo económico y los avances apuntaron a buscar espacios para la expansión industrial y el desarrollo de la infraestructura.
Las negociaciones entre el MERCOSUR y la Unión Europea encontraron resistencias por parte de Argentina, lo que generó un aumento de las presiones dentro de Brasil por agentes económicos para que el país abandonase la Tarifa Externa Común (TEC) y acordara solo con la Unión Europea pero Dilma no cedió ante las presiones porque la TEC funciona como factor de cohesión en el bloque y su salida hubiera significado la ruptura de este.
A pesar de estas rispideces en el campo económico, en el campo político, la aproximación a posiciones argentinas tuvo un importante papel compensador de las diferencias económicas y siguió siendo fundamental durante el gobierno de Dilma mantener estrechos lazos de cooperación con Argentina, socio estratégico en la región, que evitaran el renacimiento de rivalidades.
Para comparar las políticas externas de ambos mandatarios se considerarán dos variables que permiten una explicación menos subjetiva. Tomaremos el número y distribución de los viajes internacionales de los mandatarios y los datos referentes al cuerpo diplomático brasileño. Consideramos que estos datos tienen una importancia explicativa en el ámbito de la política exterior.
La primera variable, los viajes presidenciales, es una medida de la intensidad con la que el presidente se pone a disposición de la diplomacia y del valor de la política externa en su gobierno, así es como se puede observar un cierto desinterés en el área por Dilma Rousseff.
En su primer mandato, la presidente pasó 144 días fuera del país en visitas de Estado o encuentros multilaterales, casi la mitad que Lula en su segundo mandato, quien estuvo fuera de Brasil por 269 días entre 2007 y 2010. Si analizamos los destinos, observamos también una fuerte reducción en las visitas a América del Sur que, si bien sigue siendo la región más visitada, le dedicó 24 viajes mientras que Lula fue 38 veces en su primer mandato y 45 en el segundo. Esta reducción a menos de la mitad de los viajes en latinoamérica entre el segundo mandato de Lula y el primero de Dilma es un dato relevante a tener en cuenta.
Por un lado, Dilma no consideraba a la política externa un área prioritaria y por el otro, Lula le daba una atención fuera de lo común a las negociaciones internacionales para proyectar al exterior una imagen positiva de Brasil, por lo que se dice que este estableció un nuevo parámetro.
La segunda variable indica la relevancia que el gobierno le da a la presencia internacional de brasileños. Durante el gobierno de Lula, el Ministério das Relações Exteriores do Brasil fue fortalecido por medio del aumento del número de puestos diplomáticos brasileños en el exterior, especialmente en el sur global y por medio del aumento del cuerpo diplomático. Comparando con el primer mandato de Lula, durante la administración de Dilma se redujeron a la mitad y, comparado con el segundo mandato, a un cuarto. Vemos que no hubo voluntad política efectiva por parte de Dilma en esta inversión en la inserción internacional de Brasil.
Entonces, podemos decir que la política externa de Dilma deja de ser “activa y altiva” como en la era de Lula, disminuyendo su intensidad y su presencia en el orden internacional por un lado y focalizándose más en el bloque BRICS que en la región latinoamericana, por el otro.
El fin de un ciclo
La salida del gobierno del Partido dos Trabalhadores se dio de forma abrupta, con el impeachment a Dilma en agosto de 2016. Siguiendo a Leiras (2016), consideramos que no fue un “golpe blando”, puesto que el proceso ha encuadrado dentro de la legalidad vigente en Brasil desde la reforma constitucional de la restauración democrática en 1988. Sin embargo, cabe cuestionarse la legitimidad del proceso teniendo en cuenta la debilidad de los fundamentos del juicio y la negativa imagen pública del actual presidente Temer y de los legisladores que lo llevaron adelante, muchos de los cuales fueron procesados luego por hechos de corrupción, de los cuales querían salir impunes entregando a Dilma. Para entender por qué Dilma fue destituida es clave tener en cuenta que, en términos de Perez Liñán (2009), por un lado perdió su escudo legislativo cuando el Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), partido del entonces vicepresidente Temer, rompió su acuerdo con el PT. Por otra parte, el escándalo mediático por la operación Lava Jato y la fuerte movilización callejera, con la crisis económica y social, presionaron a los legisladores para votar por su destitución.
Si fue un proceso legal, se pregunta Leiras (2016) si no se trata en definitiva del inicio de un proceso de alternancia propio de las democracias. Entendemos que es así, y que esta alternancia no sólo se dio en Brasil, sino en la región, con la victoria de Macri en las elecciones argentinas en 2015. Por otra parte, los líderes de “izquierda” que aún se perpetúan en el poder, Maduro en Venezuela y Morales en Bolivia, son cada vez más cuestionados.
En agosto de 2017, los países fundadores del Mercosur -Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay-, decidieron aplicar la "cláusula democrática", es decir, el Protocolo de Ushuaia y suspender a Venezuela por tiempo indefinido.
En abril de 2018, Argentina, Brasil Perú, Paraguay, Colombia y Chile se retiraron de la UNASUR, aduciendo que los constantes bloqueos por parte de Venezuela y Bolivia no permitían su adecuado funcionamiento.
Podemos decir que con el cambio de gobiernos en Brasil y Argentina, dos países claves para la integración regional, habrá un cambio de rumbo. Y puede ponerse en dudas el liderazgo de Brasil dada la crisis que atraviesa.
Conclusiones
En la primera década del siglo XXI se vivió un fenómeno nuevo (y viejo a la vez, como señala Leiras (2016), que es la coexistencia de gobiernos de carácter progresista nacional y popular con un ciclo ascendente de la economía mundial, por lo menos hasta la crisis financiera internacional de 2008/2009. En Brasil esto se expresó con la llegada al gobierno de Lula Da Silva en el 2003 y culminó con el impeachment a Dilma Rousseff a mitad de su segundo mandato en 2016.
El gobierno de Dilma Rousseff mantuvo los lineamientos generales del gobierno de Lula en política externa. La corriente política de los autonomistas, que habían predominado durante el gobierno de Lula, se mantuvo en el interior del Itamaraty y se reforzó la tendencia desarrollista. Sin embargo, el comportamiento brasileño experimentó una visible reducción en su proactividad y Brasil fue perdiendo protagonismo en la política global y como líder regional.
Si bien tanto Lula como Dilma nacieron en la década de 1940 e ingresaron en la política en 1960, en el contexto de ascenso de un gobierno autoritario, nacieron en situaciones muy distintas: Lula era pobre, no tuvo casi formación educativa y trabajó desde la infancia, mientras que Dilma nació en una familia de clase media acomodada y tiene una formación académica universitaria. Además, llevaron adelante trayectorias diversas: Lula se convirtió en líder sindical, siendo varias veces candidato hasta llegar a la presidencia, mientras que Dilma participó de guerrillas contra el gobierno militar y, luego de ser apresada y torturada, pasó a asumir cargos ejecutivos, participando de campañas de terceros hasta que Lula la designó como su sucesora.
Estas diferencias en las construcciones de ambos liderazgos parecen haber influenciado en un perfil más administrativo de Dilma que, consideramos, fue uno de los factores que influenciaron en la reducción en sus esfuerzos diplomáticos.
El segundo factor relevante fue la coyuntura internacional, marcada por la crisis económica persistente, que impactó en Brasil con la gran crisis económica y social de 2014, que llevó a que el gobierno de Rousseff tuviera que darle más relevancia a los problemas internos.
Por último, debe destacarse que Rousseff le dio una mayor relevancia al bloque BRICS y a China, particularmente en su segundo mandato, corriendo un poco el foco que Da Silva había colocado en América Latina.
En conclusión, podemos decir que el liderazgo regional de Brasil durante los gobierno de Dilma Rousseff representó una continuidad y no un cambio con respecto al de Lula Da Silva pero con una reducción de su intensidad. Esto se debió en gran parte al mayor peso que la ex mandataria le dio a la política interna, reforzado por la crisis que tuvo que afrontar, que terminó con su destitución, pero también por la mayor relevancia que le dio al bloque BRICS en detrimento de la región latinoamericana, entendiendo que, en el nuevo contexto internacional, el primer bloque representaba una alianza más estratégica, particularmente en el campo económico.
Bibliografía General
Libros
Leiras Santiago, Compilador (2010): “Estado de excepción y democracia en América Latina. Argentina, Brasil, Peru y Venezuela en perspectiva comparada”. Editorial Homo Sapiens. Rosario. Leiras Santiago, Compilador (2015): “América del Sur en los comienzos del nuevo milenio: entre la continuidad y el cambio”. Editorial Universitaria de Buenos Aires. Buenos Aires. Levitsky, Steven y Roberts, Kenneth (2011). The Resurgence of the Latin American Left. The Johns Hopkins University Press. Malamud, Andrés y De Luca, Miguel, (2011). La política en tiempos de los Kirchner. Buenos Aires: EUDEBA. Schvarzer, Jorge (2001). El Mercosur: un bloque económico con objetivos a precisar. Buenos Aires: CLACSO. Pérez Liñán Aníbal (2009): “Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política en América Latina”. Fondo de Cultura Económica. Buenos Aires.
Diarios y Revistas o Artículos
Bernal-Meza, Raúl (2008). Argentina y Brasil en la Política Internacional: regionalismo y Mercosur (estrategias, cooperación y factores de tensión). Revista Brasileira de Política Internacional, 51(2). Bom Gomes y Saraiva (2016). Os limites da Política Externa de Dilma Rousseff para a América do Sul. Revista UNLP Relaciones Internacionales, 30. Botto, Mercedes (2015). América del Sur y la integración regional: ¿Quo vadis? Los alcances de la cooperación regional en el MERCOSUR. Revista CONfines de Relaciones Internacionales y Ciencia Política, 11(21). Leiras Santiago (2016): “Brasil 2016: entre la legalidad y la (i)legitimidad”. Revista de Ciencias Sociales. Número 92. Buenos Aires.
Malamud, Andrés (2011). A Leader Without Followers? The Growing Divergence Between the Regional and Global Performance of Brazilian Foreign Policy. Latin American Politics and Society, 53(3). Malamud, Andrés (2010). La diplomacia presidencial y los pilares institucionales del Mercosur: un examen empírico. Relaciones Internacionales (15). Malamud, Andrés (2016). La política externa de Dilma Rousseff: ¿menos de lo mismo?. Revista Iberoamericana, 11.
Sitios Web
http://www.itamaraty.gov.br/es/
Conferencias, Jornadas, Seminarios:
Leiras, Santiago (2005). Carlos Menem y Fernando Collor de Mello ¿Arquitectos del Mercosur? Algunas reflexiones sobre calidad democrática e integración regional. Conferencia presentada en “Ao sul da America do Sul: diálogos além y aquém de Prata”. Universidad de Caxias do Sul. Caxias do Sul.
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