RESUMEN

 

El objetivo de este trabajo es responder a las siguientes preguntas: ¿Cómo utilizan los presidentes las herramientas de transferencias fiscales en una federación para construir coaliciones políticas y aumentar su liderazgo ejecutivo? Estos interrogantes institucionales se verán en profundidad a lo largo de este escrito. 

 

ABSTRACT

 

This paper aims to answer the following question:

¿How presidents use fiscal transfers in a federation in order to create political coalitions and increase their executive leadership? These institutional questions will be deeply studied in the present article.

 

 “Transferencias intergubernamentales: una herramienta del poder neodecisionista de los presidentes argentinos. Los casos de Carlos Menem y Néstor Kirchner”

                                                           Por: Blas Vicente Davenia[1]

 

INTRODUCCIÓN

El objetivo de este trabajo es responder a las siguientes preguntas: ¿Cómo utilizan los presidentes las herramientas de transferencias fiscales en una federación para construir coaliciones políticas y aumentar su liderazgo ejecutivo? ¿Cómo afectan las instituciones fiscales federales la capacidad de estos líderes para manipular estratégicamente el dinero público con fines coalicionares? Las transferencias discrecionales y el uso de los recursos fiscales, ¿son instrumentos informales del poder decisionista para los líderes del Poder Ejecutivo? La idea directriz es explicitar cómo utilizaron las herramientas fiscales de transferencias intergubernamentales discrecionales los liderazgos presidenciales de Carlos Saúl Menem y Néstor Carlos Kirchner para disciplinar a las instancias subnacionales y así mantener o reproducir su poder decisional y las coaliciones gubernamentales.

El Poder Ejecutivo en Argentina posee una serie de recursos fiscales que le permiten maniobrar y operar sobre el mantenimiento de su coalición de gobierno, entre ellos las transferencias intergubernamentales y el poder de modificación presupuestario (Bonvecchi y Zelaznik 2012). Es necesario saber cómo las diferentes transferencias fiscales afectan la capacidad de los ejecutivos nacionales y subnacionales para manipular estratégicamente el dinero transferido con la finalidad de aumentar su poder. Por un lado, hay un diseño institucional que determina el uso político atribuible a cada transferencia intergubernamental, que posibilita o constriñe qué pueden hacer los actores subnacionales con los recursos federales. Por otro lado, hay una variación en la utilidad política asociada a cada transferencia entre distintos niveles de gobierno.

Suponemos entonces, que a mayor disponibilidad de transferencias intergubernamentales discrecionales incrementa el liderazgo de estilo neodecisionista del Ejecutivo, en tanto se podrían distribuir mayores beneficios a los miembros de la coalición, aumentando la lealtad y los costos de exclusión. Éstas transferencias intergubernamentales son un instrumento poderoso para ganar, ejercer y retener el poder y las instituciones del federalismo fiscal otorgan a los ejecutivos nacionales y subnacionales diferentes grados de discrecionalidad sobre las mismas.

Como es natural, los presidentes o líderes del Poder Ejecutivo desean mantenerse en el poder y, en la medida de lo posible, incrementar dicho poder. La capacidad que tengan para cumplir tal objetivo y de llevar adelante sus políticas preferidas dependerá de las estrategias que elijan para construir coaliciones de apoyo y de qué tan exitosos sean en implementarlas. Entre dichas estrategias, la distribución de recursos cumple un rol de peso, lo que es especialmente cierto para los países presidenciales. En primer lugar, los presidencialismos brindan menores incentivos que los sistemas parlamentarios para la formación de coaliciones de apoyo estables y cohesionadas, por lo que la distribución de recursos se vuelve una estrategia más relevante para los jefes de gobierno (Rodden, 2009).

Por consiguiente, en este trabajo intentamos explicar la relación existente entre estas herramientas discrecionales de la política fiscal y la aparición de líderes decisionistas o neodecisionistas como lo fueron Carlos Saúl Menem en la década del 90 y la aparición de Néstor Carlos Kirchner post crisis de 2001, gobiernos donde la emergencia y la crisis se invocan como principio legitimador y que hicieron uso discrecional del poder, neutralizando adversarios, disciplinando a las unidades subnacionales de su mismo color político (y de otros) y también avasallando el principio republicano de división de poderes a través del abuso, por ejemplo,  en la utilización de los Decretos de Necesidad y Urgencia, con el consecuente debilitamiento de las instancias deliberativas, logrando gobernar a su propia conveniencia al mejor estilo del “soberano schmittiano”.

Para el jurista de tipo decisionista, la fuente de todo derecho, es decir, de toda norma y ordenamiento que de él deriven, no es el mandato como tal, sino la autoridad o soberanía de una última decisión que viene dada con el mandato (Schmitt, 1996a: 27)

 

ESTADO DEL ARTE

En este trabajo se selecciona el caso argentino entre los países federales ya que ofrece la posibilidad de comparar presidentes de un mismo partido bajo distintos contextos como la década del 90 gobernada por Menem y el mandato de Kirchner comenzado en el 2003. Lo interesante del caso argentino radica, por un lado, en el hecho de ser un federalismo robusto con una estructura de gobierno descentralizada en la que tanto el presidente como los gobernadores de las unidades subnacionales ejercen gran influencia (Simison, 2014). Además, las intensas desigualdades que se observan entre las distintas unidades subnacionales –tanto en términos poblacionales como socioeconómicos– aumentan la relevancia del análisis del rol que juegan las transferencias en las estrategias distributivas presidenciales. Asimismo, el interés se ve incrementado por el hecho de que el presidente o líder ejecutivo cuenta con recursos institucionales y fiscales que le confieren un lugar dominante en el sistema político. Entre los institucionales se encuentran la capacidad para nombrar y remover a los miembros del gabinete de manera unilateral y exclusiva, el poder de veto parcial y total sobre la legislación y la posibilidad de emitir decretos con fuerza de ley (Bonvecchi y Zelaznik, 2012).

Por otro lado, también el Poder Ejecutivo ejerce un poder sobre el Poder Legislativo nacional mayor que otros presidencialismos como el estadounidense, ya que enfrenta restricciones menores de ese poder de gobierno que, por otra parte, tiene escasa capacidad de monitoreo de la burocracia gubernamental. Los presidentes argentinos se encuentran en una posición de poder frente a la burocracia, debido a que la escasa presencia de funcionariado de carrera en posiciones de dirección, los menores vínculos con el Congreso o grupos de interés que puedan darle respaldo y la amplia libertad del presidente para reordenar la estructura gubernamental disminuyen su capacidad de imponerle restricciones (Alessandro, 2010).

En cuanto a los recursos fiscales, los presidentes argentinos pueden hacer uso de una serie de transferencias intergubernamentales y tienen el poder de modificar el destino de las partidas presupuestarias, de subejecutarlas o de no ejecutarlas en absoluto, sin requerir del consentimiento del Poder Legislativo (Bonvecchi y Zelaznik, 2012).

La importancia que tienen las transferencias intergubernamentales discrecionales para los dueños Poder Ejecutivo en los diseños institucionales presidencialistas tales como el argentino nos remonta directamente  a la aplicación de la Teoría  Neodecisionista de Santiago Leiras para determinar cambios y continuidades, estilos de gobierno y capacidad de gestión en las presidencias de Menem y Kirchner.

Para Gervasoni (2013), las instituciones del federalismo fiscal argentino distribuyen recursos entre las provincias de forma muy desigual. Afirmaba que, más allá de los efectos nocivos que sobre la eficiencia y la equidad puedan tener estas asimetrías, además tienen claros efectos políticos, influyendo sobre el alineamiento de los gobernadores (y, en última instancia, afectando la unidad de los partidos opositores), deteriorando la democracia en varias provincias y contribuyendo a injustificables ventajas electorales del oficialismo en esas mismas provincias. Es probable que estos resultados no hayan sido buscado ni previstos por quienes diseñaron el actual esquema de reparto interprovincial de recursos recaudados por la nación.

Ahora nos abocamos a los orígenes del decisionismo. Éstos se encuentran en la Dictadura Romana, “un órgano extraordinario que se podía activar, según procedimientos y dentro de los límites constitucionalmente definidos, para hacer frente a una situación de emergencia”³. El dictador, en un periodo máximo de seis meses, “…debía restaurar el orden, reordenar las instituciones, combatir a los enemigos (…) y  devolver el supremo poder al Senado una vez terminada su tarea, en la cual la decisión sumaria era imprescindible”. La Dictadura era, en la Republica Romana (509 a. C. – 27 a. C.),  “un modo de suspender temporalmente su propio orden constitucional para preservar su integridad y permanencia”^.

Nicolás Maquiavelo, gran admirador de la Republica Romana como organización política,  dará en su obra “El Príncipe” gran importancia a la virtud en la  decisión política, a la necesidad de una  figura fuerte para sobrellevar las etapas de crisis retomando, de esta manera, la Dictadura Romana y presentando analogías con esta institución.

El pensador político Carl Schmitt  pondrá también  acento en el poder de decisión del soberano. Entiende que  ante “un caso excepcional, el Estado suspende el derecho en virtud del derecho a la propia conservación”. Sobre este  “estado de excepción”, definido como un “caso de peligro para la existencia del Estado” será el soberano quien monopolice la última decisión y,  dotado de poderes extraordinarios, no obedecerá a ningún patrón legal preestablecido.

En un contexto signado por “la crisis del liberalismo político” y una Alemania derrotada en la Primera Guerra Mundial y sumergida en una “crisis institucional y estatal”, Schmitt, intentando salvar la Constitución de la Republica del Weimar (1919-1933), propone reforzar la figura del soberano dotándolo de amplios poderes. Su teoría dará lugar al ascenso del nacionalsocialismo, que, con el triunfo de Adolf Hitler, desemboca en una dictadura totalitaria.

Por ende, el decisionismo se define como una estrategia para el gobierno en tiempos excepcionales, que necesita de fuertes liderazgos autoritarios, en el marco de una forma de democracia “delegativa”, a gobernar como “crean conveniente” los soberanos, monopolizando de la última decisión y  prevaleciendo sobre los demás poderes en contra del principio republicano de división de poderes. Así es como sostienen Bosoer y Leiras, “el mismo concepto de crisis queda indisociablemente atado, desde una misma acepción, al de decisión excepcional. Para  el decisionismo, la crisis y la decisión política se implican y precisan mutuamente”.

En su oportunidad, Leiras definió al neodecisionismo como un modelo estratégico de decisión política fuertemente concentrado en la figura presidencial, un replanteo, y adecuación del régimen presidencialista en el contexto de la doble transición del autoritarismo a la democracia y del estatismo económico al gobierno orientado hacia políticas de libre mercado, desregulación y activa inserción a los ritmos impuestos por el proceso de globalización capitalista. Este nuevo decisionismo se bastaba en una concepción de la gobernabilidad asentada en las prerrogativas y desempeño de un poder ejecutivo decisor, prevaleciente con todos sus atributos, sobre los otros poderes. (Leiras, S.)

Ahora bien, el nuevo decisionismo o “neodecisionismo” nacido en la década del 90 ha tenido y tiene importantes diferencias con aquel decisionismo originario descrito y defendido por Carl Schmitt. Aquel surgía como un momento de reconstrucción de la estatalidad soberana frente a “la gran transformación” que sacudía y ponía en crisis al paradigma liberal del capitalismo autorregulado. (…) Podría decirse que el decisionismo “estatalista” de 1920, devino decisionismo “gubernativo” y “antiestatista” en 1990. (Leiras, S.)

Prosiguiendo con el trabajo, a continuación se estudian los casos de Carlos Menem y de Nestor Kirchner sobre cómo dos presidentes “neodecisionistas” utilizan las transferencias intergubernamentales discrecionales para aumentar su poder de decisión para, finalmente, concluir si estamos en lo correcto cuando afirmamos que el estilo presidencial de ambos gobernantes justicialistas recurrieron a los mismos mecanismos y recursos de poder y por consiguiente, su posición de Ejecutivos fuertes.

PRESIDENCIA DE CARLOS MENEM – El surgimiento del neodecisionismo

En julio de 1989 Raúl Alfonsín le entregó la presidencia de la nación a Carlos Saúl Menem (PJ). El nuevo presidente apeló a fórmulas de liderazgo para remontar la situación de emergencia económica (provocada principalmente por la hiperinflación) que estaba atravesando el país. Siguiendo la teorización de Leiras, el presidente Menem llegaba a la más alta magistratura en medio de una crisis  y afirmaba que para lograr la gobernabilidad se recurre a imponer “un estado de excepción”, lo que garantizará en el corto plazo más poder al presidente, y por ende al partido gobernante (Leiras, S. 2011). Con un discurso populista y distinguido por su gran carisma, aparece en escena como un caudillo restaurador-revolucionario que es reverenciado por la ciudadanía como  “líder para remontar la emergencia” y una vez en el poder, supo invocar al contexto de inestabilidad y de crisis para concentrar el poder en sus manos.

Menem llega al poder basado en un mandato presidencial de término fijo, pero sin posibilidad de reelección ejecutiva  (esto se daría gracias a la reforma constitucional de 1994). Luego de la reforma, consiguió aumentar su capacidad de dictar decretos, de vetar parcialmente leyes, de distribuir una gran cantidad de recursos discrecionalmente, etcétera. A esto, se le sumó otro elemento centralizador que fue el decisionismo: en este se imponían las prerrogativas del ejecutivo sobre los demás poderes. Cuando prima el decisionismo, se produce la desinstitucionalización de los canales formales, sumado en este caso a las excesivas medidas de excepción que utilizó el ex presidente. Gran parte de los gobiernos democráticos, luego de los gobiernos militares, se han caracterizado por su decisionismo. Fue el caso de Menem, que gobernó bajo medidas autocráticas y discrecionalistas, aislándose de los canales institucionales correspondientes.

Al gobernar por decreto, acusando al poder legislativo por su lentitud, el presidente se justificó a la hora de tomar decisiones en forma independiente. Carlos Menem fue un líder neodecisionista: porque en él se aúnan el concepto Schmittiano de soberano (es quien decide en estado de excepción), el de príncipe moderno de Gramsci, pero a diferencia de éste, el agente modernizador regulador de la sociedad no es el partido político, sino el viejo príncipe de Maquiavelo. El ejecutivo gobernó de manera plenamente discrecional, excluyendo al parlamento en la toma de decisiones. Cuando las cámaras no se encontraban con la docilidad que Menem pretendía, él utilizaba los recursos de excepción, como los decretos de necesidad y urgencia, la manipulación de las transferencias fiscales intergubernamentales y los vetos parciales, confiando en que en última instancia, lo apoyaría la corte suprema (luego de haber incorporado a sus ¨aliados¨ como jueces de la nación). Por la época de crisis que estaba viviendo el país, hubo una alta tolerancia social al decisionismo en el que se desenvolvió Menem. 

El neodecisionismo tendría las características esenciales que tiene el “viejo” decisionismo pero a diferencia de éste, si bien mantiene la idea de un liderazgo fuerte en el Poder Ejecutivo, es proclive a un Estado sin tanta centralidad ante la sociedad, más bien propicio a las ideas del neoliberalismo y su Estado Mínimo, y del neoconservadorismo con sus planes sociales focalizados y su folclore de valores socio-políticos. (Leiras, S. 2011)

Decimos entonces, que el neodecisionismo menemista, aparece como respuesta al desafío de la globalización, la crisis del empleo, la rebelión de las elites, la descomposición de los sistemas cerrados, la crítica de las estructuras de la representación institucional y de los grandes relatos colectivos y el predominio de los paradigmas liberales. Al predominar el liberalismo económico, se buscó desmontar el aparato estatal regulador y prestador de servicios, a través de una legitimación eficientista y una gestión decisionista. Así se neutralizaban los casos críticos y las resistencias de dicho desmantelamiento.

La gran transformación de los años ´80 y ´90, el mercado global y las políticas económicas que lo instituyeron y aseguraron han mostrado en determinados contextos nacionales o regionales -como el latinoamericano en los casos de Argentina, Bolivia Brasil y Perú - afinidad con formas jurídicas y políticas de cuño decisionista. Apareció así una nueva estatalidad más permeable que redefinía sus modalidades de relación con la sociedad. Por estas razones puede decirse que el decisionismo “estatista” de la década del ´20 devino “gubernativo” y “anti-estatista” en el último decenio del siglo XX. (Leiras, S. 2011)

Parecería que el Poder Ejecutivo y su gabinete eran los encargados de conducir el proceso de reestructuración del sector público, y no el Congreso. La discrecionalidad, la informalidad, la arbitrariedad y una escasa sensibilidad institucional marcaron un nuevo estilo personal que recuerda al caudillismo; y de esta forma el Congreso, perdió legitimidad y visibilidad frente a la iniciativa del presidente. Menem aprovechó el contexto de crisis para desarrollar una política de confrontación con el Poder Legislativo en nombre de la decisión urgente.

 

PRESIDENCIA DE NÉSTOR KIRCHNER – UN NUEVO ESTILO DE LIDERAZGO NEODECISIONISTA

En el año 2001 la Argentina sufre una de las más graves, profundas y generalizadas crisis de su historia, abarcando la totalidad de la vida política, social, económica y cultural del país. Ante este escenario, la reacción de la población contra la situación económica no se hizo esperar estallando en una protesta general a finales del mes de Diciembre de 2001. La movilización de los ciudadanos fue espontánea y con el famoso “cacerolazo” exigieron “que se vayan todos”, materializando el quiebre de la representatividad política post crisis y por supuesto el derrumbe de la confianza en la casta política.

La llegada a la presidencia de Eduardo Duhalde, luego de la sucesión de cinco Presidentes en trece días, significó la reparación paulatina del circuito político y económico, asumiendo la totalidad del coste político, abriéndole la puerta de salida al régimen de convertibilidad y allanándole el camino al gobernador santacruceño Néstor Kirchner para la obtención del poder máximo del ejecutivo.

La presidencia de Néstor Kirchner comenzó con un déficit originario de legitimidad debido a los escasos votos obtenidos y por ello, con pocos recursos institucionales. Comenzó su camino con una fuerte retórica antiliberal y antimenemista, tomando a la crisis previa y  a la emergencia como principios rectores de su gestión como gobernante supremo. Con la promesa de un “país serio” como lema de campaña y un perfil socialdemócrata logró consolidarse y conquistar el apoyo de la ciudadanía.

Contrariamente a lo sucedido en la década del 90’, donde se llevó adelante el proceso de mayor privatización de empresas estatales, durante el gobierno de Néstor Kirchner el Estado volvió a participar en la economía y retoma el control sobre las empresas privatizadas.

El núcleo duro del poder decisionista construido por Kirchner radica en la continuidad de un régimen de emergencia permanente, dándole continuidad y desarrollo a lo que comenzó a construirse en la década menemista. Éste presidente puso su mayor empeño en la arquitectura del poder que implicó la construcción de un poder muy concentrado con recursos institucionales y otros políticos o meramente informales. Ésta construcción fue armada a partir de las ruinas dejadas por la intensa crisis de 2001, tales como la desintegración partidaria, la aguda desconfianza en los mecanismos de la democracia representativa, una sociedad ampliamente movilizada, una economía devastada (aunque rápidamente restablecida por las medidas tomadas por el gobierno de Duhalde y su ministro Lavagna) y también un conjunto importante de demandas sociales.

El corazón de la arquitectura de poder kirchnerista se encuentra un proceso muy evidente de concentración del poder fiscal, y por consiguiente, el manejo discrecional de una fuente de recursos cuya dimensión es difícil de imaginar. El instrumento principal fue la delegación de atribuciones fiscales que la Constitución reserva para el Poder Legislativo, cruzando una línea que nos lleva directamente a las mismas prácticas de los años noventa, prorrogando sistemáticamente estas delegaciones

A este repertorio generoso de delegaciones se sumaron los “Superpoderes”, concedidos al Jefe de Gabinete para redistribuir partidas presupuestarias (lo que supone una doble delegación y una doble violación de la norma), así como la largamente 40 demorada reglamentación de los decretos de necesidad y urgencia, estableciendo un mecanismo que prácticamente imposibilitaba su rechazo por el Congreso. En el ámbito de los gobiernos provinciales, y sacando provecho de una suerte de anarquía legal, el porcentaje de recursos coparticipables fue el más bajo de la historia, de modo que las provincias dependieron de las transferencias discrecionalmente dispuestas por el gobierno, una herramienta formidable para disciplinar a los gobernadores. Este manejo sin control de las enormes masas de dinero generadas por el superávit fiscal está en el centro del modelo kirchnerista tanto si se lo interpreta como de “crecimiento con redistribución” o, más llanamente, de concentración del poder.

La amplia disponibilidad de recursos financieros y el resultado electoral de 2005 impulsaron en los años siguientes un fuerte avance del Gobierno sobre ámbitos que efectiva o potencialmente podían limitar sus capacidades de decisión. Fue el clímax del decisionismo democrático. Los parlamentarios lo apoyaron con la reducción al mínimo de las facultades de control del Congreso. En el ámbito judicial, la reforma del Consejo de la Magistratura lo desnaturalizó, y permitió que fuera sistemáticamente usado por el gobierno para disciplinar a los jueces, apelando también a la opinión pública, que en estas cuestiones resultó ser bastante tornadiza. Esto desembocó en un enfrentamiento con distintas instancias judiciales y particularmente con la Corte Suprema.

Para finalizar comentamos tres elementos de poder “decisionista” del presidente Kirchner:

1)  La ley de “superpoderes” profundiza la discrecionalidad en el manejo de los fondos del Estado, elimina la transparencia en su administración y revela el perfil de un gobierno que busca concentrar todo el poder,  dando lugar a un “decisionismo presupuestario”, devaluando y modificando el papel y las funciones propias del Congreso. (Hay que recordar que el ex presidente Menem también obtuvo “superpoderes” cuando en marzo de 1996, logró convertir en Ley una reforma en la cual se delegaban al Poder Ejecutivo y al Ministro de Economía las facultades para modificar alícuotas tributarias sobre las ganancias, IVA y sobre bienes personales y eximición de exenciones).

2)  En Agosto del año 2006 se aprueba la reforma a  la Ley de Administración Financiera, por medio de la cual se le otorgan al Jefe de Gabinete, de manera permanente, amplias facultades para modificar el presupuesto, sin que medie autorización del Poder Legislativo. Además, el Jefe de Gabinete queda eximido de los límites que la Ley de Responsabilidad Fiscal impone al gasto.

3)  A pesar de haber desaparecido el “contexto de excepcionalidad” producto de la crisis del 2001, se decidió extender, por séptimo año consecutivo, la “emergencia económica” (Ley de Emergencia Pública) como una forma para conservar los amplísimos poderes que se encontraban en manos del Ejecutivo.

Con respecto a la calidad institucional, el balance es claramente negativo. El Presidente Kirchner no se detuvo a la hora de concentrar el poder en sus manos, despreció los mecanismos deliberativos, destruyó los organismos de control, gobernó con firmeza y como creyó conveniente, a través del poder de la “decisión” conformando un gobierno personalista.

UTILIZACIÓN DISCRECIONAL DE LOS RECURSOS FISCALES POR PARTE DE LOS PRESIDENTES (Menem-Kirchner)

Siguiendo el análisis de Bonvecchi y Lodola, nos remitimos a la “lógica dual de las transferencias intergubernamentales”. Los países federales difieren notablemente en las reglas fiscales que asignan poderes de recaudación impositiva y de gasto a cada nivel de gobierno. Para corregir las brechas existentes entre la centralización de la recaudación y la descentralización del gasto (balance fiscal vertical) y las emergentes de las diferentes capacidades impositivas de sus unidades constitutivas (balance fiscal horizontal), estos países crean transferencias que asignan recursos desde el gobierno central a las entidades subnacionales. Estos regímenes de transferencias intergubernamentales varían de un país a otro, pero frecuentemente comportan distintos usos políticos para los funcionarios nacionales, que son los “donantes” y los subnacionales, que son los “receptores” involucrados en la operación.

Siguiendo el estudio de los autores mencionados, se postula la existencia de un efecto de incentivo del federalismo fiscal sobre los actores políticos. Las instituciones crean diferentes incentivos para que los líderes nacionales (presidentes) manipulen las transferencias federales con fines políticos. Por una parte, el marco institucional determina el valor de uso político asociado con cada transferencia intergubernamental al establecer qué pueden hacer y qué no pueden hacer los funcionarios con el dinero de la federación. Por otra parte, un mismo conjunto de  transferencias provee incentivos diferentes para la manipulación estratégica  a los “donantes” y a los “receptores” de fondos federales. Una transferencia específica puede ser una herramienta poderosa para obtener apoyo político en un nivel de gobierno, y al mismo tiempo, puede ser débil en otro. Bonvecchi y Lodola denominan “discrecionalidad de las transferencias” a las reglas formales e informales que definen el poder de los presidentes y los gobernadores sobre el uso de los recursos fiscales. Cuanto mayor es tal discrecionalidad, mayor es el poder para manejar las transferencias federales con fines coalicionares.

La importancia de la distinción entre el monto de las transferencias y su discrecionalidad radica en el hecho de que el valor político de una transferencia federal no es necesariamente equivalente a su relevancia económica dentro de un determinado esquema de transferencias. En efecto, transferencias importantes desde el punto de vista económico pueden ser políticamente inútiles mientras otras económicamente más modestas pueden contribuir de manera decisiva para sumar apoyo político. (Bonvecchi y Lodola 2012)

Decimos entonces que los presidentes tienden a privilegiar la discrecionalidad sobre la centralización de fuentes impositivas porque los fondos discrecionales tienen un potencial para la construcción de coaliciones políticas y poder “decisional” mayor que las transferencias basadas en fórmulas fijas de distribución. Debido a que las subunidades que componen una federación extraen recursos de un fondo común, los presidentes suelen preferir el manejo discrecional de esos recursos a su incremento a través de la centralización de la recaudación. Si ninguna de estas dos opciones es viable los presidentes buscan incrementar la dependencia fiscal de las provincias controlando el gasto y el endeudamiento de los gobiernos subnacionales y/o creando transferencias federales con asignación específica para incorporar así condicionalidades al uso del dinero.

Las transferencias intergubernamentales de “alta discrecionalidad” (basados en la taxonomía de transferencias intergubernamentales propuesta en el trabajo de Bonvecchi y Lodola) para “el donante”, en este caso los presidentes Menem y Kirchner. Estas transferencias están reguladas por un esquema institucional que permite a ese donante controlar el monto, el timing, la distribución geográfica, el pago y la asignación específica de dinero. Nos basamos en una de las transferencias de alto nivel de discrecionalidad presidencial como son los APORTES del TESORO NACIONAL (ATN). Éstas son una de las dos transferencias intergubernamentales con status constitucional y son no automáticas (art. 67, inciso 8 de la Constitución Nacional de 1853). Históricamente, el monto y la distribución de esta transferencia fue negociado en el Congreso o arbitrariamente decidido por los diferentes gobiernos civiles y militares. Hasta el establecimiento de la Coparticipación Federal de Impuestos (CFI) en 1935, los ATN fueron la principal transferencia fiscal federal a las provincias. Entre 1985 y 1988, en ausencia de un acuerdo fiscal federal que había expirado por ley en 1984, los ATN virtualmente reemplazaron a la CFI como el esquema de transferencias del federalismo fiscal argentino. De acuerdo con la actual legislación de Coparticipación (ley 23.548), los ATN se componen del 1% de todos los impuestos coparticipables y su asignación se encuentra bajo absoluta discreción del Ministerio del Interior. (Bonvecchi y Lodola)

En teoría los ATN sólo pueden ser utilizados para “atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales” (ley 23.538, art. 5). En la práctica, sin embargo, los presidentes, con el consentimiento de las administraciones provinciales y municipales, han utilizado estos fondos para una variedad de propósitos que trascienden por mucho el objetivo constitucional de los mismos. El carácter altamente discrecional de los ATN se ilustra con el hecho de que entre 1990 y 1999 la provincia de La Rioja, tierra del entonces presidente Carlos Menem, recibió el 33% de los fondos distribuidos.

Por su monto relativamente bajo, los ATN han servido de manera primordial para financiar redes políticas en el nivel municipal. Tradicionalmente, el gobierno federal financiaba el mantenimiento de su coalición a través de transferencias directas de ATN a los gobernadores. Luego, éstos decidían cómo y cuándo reasignar los fondos  a los municipios. Si, por cualquier motivo, los ATN eran concedidos a las municipalidades, los funcionarios del Ministerio del Interior comunicaban esta decisión a las autoridades provinciales. Esta lógica distributiva cambió bajo el gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007) quien para eludir la intervención política de algunos gobernadores poderosos de otro signo político, transfirió los ATN directamente a municipios bajo el formato de fondos para asistencia social.

Otros fondos de alta discrecionalidad para Bonvecchi y Lodola son:

-         Rescates con bonos del Tesoro

-         Redescuentos del Banco Central a los bancos provinciales

-         Fondo de desarrollo regional (FDR)

-         Fondo para la reforma del sector público provincial

En cambio, la Coparticipación Federal de Impuestos (la reforma constitucional de 1994 otorga a la CFI status constitucional) opera como un régimen de fondo común de recursos formado por la recaudación de una serie de impuestos establecidos por el Congreso. El gobierno federal recauda impuestos, los cuales son luego distribuidos en dos etapas, primero del gobierno federal a las provincias y de ellas a los municipios. En general, la parte correspondiente al gobierno federal ha crecido bajo gobiernos autoritarios y/o crisis económicas mientras la parte correspondiente a las provincias se ha incrementado bajo gobiernos democráticos y/o en períodos de estabilidad económica. En la década del 90, la CFI experimentó varias reformas orientadas a detraer y asignar específicamente parte de los fondos coparticipables. Muchas de estas asignaciones específicas han beneficiado al gobierno federal.

Según Lodola y Bonvecchi, la CFI es una transferencia intergubernamental con baja discrecionalidad. Los montos, la distribución geográfica y las metas del régimen de coparticipación han sido tradicionalmente establecidos por el Congreso. Esto ha protegido al régimen de la manipulación arbitraria por parte del gobierno federal. De acuerdo con la ley vigente, el pago de la CFI es diario y automático. Sin embargo, el silencio legislativo sobre los procedimientos administrativos ha permitido ocasionalmente al gobierno federal ejercer un mínimo de discreción sobre la ejecución y el timing de esta transferencia, como lo vemos en el mandato de Kirchner. El gobierno federal puede ordenar a la AFIP que no remita los fondos de la CFI a las cuentas de las provincias radicadas en el Banco Nación. Pero solo puede hacerlo mientras los gobiernos provinciales no interpongan un recurso administrativo o una demanda ante la Comisión Federal de Impuestos o la Corte Suprema de Justicia. Por lo tanto, dicen los autores mencionados, que la discreción del gobierno federal sobre el pago de la CFI es, en el mejor de los casos, de corto plazo.

Todos los presidentes argentinos utilizaron transferencias intergubernamentales para pagar el apoyo de las provincias a iniciativas de contenido fiscal promovidas por el gobierno nacional, tales como reformas impositivas, cambios en las reglas del federalismo fiscal, reformas de la legislación presupuestaria, etc. Sin embargo, no todos los presidentes utilizaron las transferencias del mismo tipo ni en las mismas proporciones. Los recursos fiscales de mayor discrecionalidad han sido utilizados con más frecuencia cuando los presidentes enfrentaron posiciones minoritarias en el Congreso y cuando sus partidos en el gobierno experimentaron caídas en su nivel de integración política como partidos nacionales también. (Bonvecchi, 2010)

Tomando como fuente una tabla con datos de la Honorable Cámara de Diputados y un cuadro elaborado por Bonvecchi (2010) podemos ver varios patrones recurrentes. Por un lado, los presidentes utilizaron transferencias de alta discrecionalidad para obtener la aprobación de leyes fiscales cuando enfrentaron una situación minoritaria en el Congreso (ejemplo de De la Rúa). Por otro lado, como contracara de lo anterior, los presidentes utilizaron recursos fiscales de menor discrecionalidad mientras mantuvieron mayorías o primeras minorías estables en el Congreso. Este fue el caso de Menem entre 1992 y 1997 y el de Kirchner en 2004-2005 y 2007. También se puede observar la relación directa entre productividad legislativa y uso de recursos discrecionales, o sea, a mayor uso de transferencias discrecionales, mayor proporción de iniciativas fiscales del Ejecutivo aprobadas.

Otro punto importante es el uso de estos recursos fiscales por parte de los líderes del Ejecutivo, permitiendo una creciente centralización de la autoridad fiscal en el Poder Ejecutivo Nacional, que puede medirse a través del número de leyes aprobadas que confiere al Presidente autoridad para las bases y tasas de los impuestos, distribuir su recaudación, modificar la asignación de partidas presupuestarias y ampliar o disminuir el presupuesto. Se entiende, entonces, por mayor centralización todo incremento de la autoridad fiscal del Presidente que no se encuentre sujeto a reglas o controles explícitos. La descentralización consiste en la devolución de la autoridad fiscal al Congreso o los gobiernos provinciales. (Bonvecchi y Zelaznik 2012)

Bonvecchi nos muestra la asociación entre centralización de la autoridad fiscal y discrecionalidad de las transferencias intergubernamentales. Descubrimos que la creciente proporción de leyes de mayor centralización por sobre el resto de la legislación fiscal se corresponde con el creciente uso de transferencias de alta discrecionalidad presidencial. Éste patrón se circunscribe al final del mandato Menemista, allá por el año 1998, continuando de manera sostenida hasta el año 2005 ya entrado el gobierno de Kirchner. Durante el Menemato, la mayor centralización de la autoridad fiscal fue pagada por transferencias de menor discrecionalidad presidencial, ya que se mantuvo mayoría en el Senado y primera minoría en la Cámara de Diputados. Entonces, se deriva que se utilizaran menos transferencias intergubernamentales y de menor discrecionalidad para asegurar la aprobación de las iniciativas del ejecutivo. En el transcurso del período de gobierno de Kirchner, se recurrieron a transferencias altamente discrecionales hasta que en el año 2006 pudo construirse una mayoría consistente en la Cámara de Diputados, pero a diferencia del período Menemista, estas transferencias no conllevaron a una mayor centralización de la autoridad fiscal sino a una combinación entre mayor centralización y descentralización. Los envíos discrecionales se vieron en gran medida posibilitados por la subestimación -en la ley de presupuesto nacional- de la recaudación impositiva proyectada para cada año. Esa práctica dio origen a la existencia de recursos que el Poder Ejecutivo usaba, apoyado en la prolongada emergencia económica.

Concluimos esta sección proponiendo una diferencia de estrategia de manipulación de los fondos fiscales y de centralización de la autoridad fiscal por parte de los presidentes estudiados. Además de las transferencias intergubernamentales, el Poder Ejecutivo cuenta con otro recurso fiscal central de gran utilidad: el poder de modificación presupuestario permite al Ejecutivo, sin la necesidad de aprobación del Congreso, la posibilidad de cambiar el destino de las partidas presupuestarias, evitar que se ejecuten o incluso subejecutarlas (Bonvecchi y Zelaznik 2012). Sobreestimando o subestimando los ingresos tributarios el ejecutivo puede reasignar partidas unilateralmente, y de esta forma operar a fin de construir o mantener apoyo político.

En la década menemista, el Ejecutivo sobreestimó sistemáticamente los ingresos impositivos y utilizó la insuficiencia de los ingresos efectivos como justificación para reducir el gasto público y reasignar partidas presupuestarias a voluntad. Menem, estratégicamente negociaba asistencia discrecional a las provincias a cambio de apoyo de los gobernadores, intendentes y partidos políticos con representación en legislatura nacional y provincial.

Desde el 2003, al contrario de lo sucedido en la década del 90, Kirchner utilizó un procedimiento equivalente pero en dirección opuesta: se basó en la subestimación de los ingresos. Como era de esperar, cuando éstos se revelaron mayores a lo calculado o previsto, el Poder Ejecutivo usó sus facultades extraordinarias para modificar las partidas presupuestarias, incorporando a discreción nuevos gastos. El kirchnerismo, con la estrategia de subestimación de la recaudación, al estimar una menor tasa de inflación anual, por ejemplo, aumentó el monto de dinero a transferir discrecionalmente. Es decir, que las provincias necesitaban transferencias excedentes por dos razones: por un lado la inflación al ser mayor se necesitan más recursos que se otorgarían de manera discrecional ya que no alcanzan a cubrir los gastos con los montos iniciales y, por otro lado, al ser la mayoría de las provincias deficitarias, para gobernarlas se necesitan partidas extraordinarias típicas de una economía en expansión como la de esa época. Entonces con el poder de decisión en la mano, Néstor Kirchner subordinaba a las provincias, negociando su asistencia a cambio de apoyo de los gobernadores mismos, intendentes e inclusive partidos políticos de distinto color con representación nacional y provincial.

Con estos recursos, el Presidente argentino puede utilizar las partidas presupuestarias como herramientas de negociación con legisladores o gobernadores provinciales durante la totalidad del ejercicio fiscal. En tanto le permite modificar el presupuesto a voluntad, el poder presupuestario delegado por el Congreso al Ejecutivo convierte a las partidas presupuestarias aprobadas por los legisladores en cartas de intención cuya implementación es contingente al apoyo exhibido por los legisladores al iniciativas del Ejecutivo en el curso del año. Este poder resulta eficaz para construir coaliciones o mantener su disciplina siempre que los partidos con representación parlamentaria presenten un bajo nivel de integración política o el partido del Presidente controle la mayoría en al menos una cámara del Congreso. (Bonvecchi y Zelaznik 2012)

Entonces, podemos decir que ha habido una mayor centralización fiscal durante los años del kirchnerismo, debido a una mayor incidencia de los impuestos no coparticipables, una mayor discrecionalidad fiscal (esto eso, mayor crecimiento de las transferencias no automáticas) y, finalmente, una también mayor politización de los criterios de distribución. En términos de la centralización de los recursos fiscales, los elementos clave han sido el impuesto inflacionario (no coparticipado de facto) y los ingresos por retenciones a las exportaciones (no coparticipado hasta 2008 y sólo muy minoritariamente compartido con las provincias desde entonces). Aunque las retenciones fueron establecidas por el presidente Duhalde en medio del colapso de 2002, sus alícuotas aumentaron repetidamente bajo el kirchnerismo. Así, la combinación de alícuotas crecientes y altos precios internacionales de la soja y otros commodities proveyeron a los Kirchner, pero no a los gobernadores, de importantísimos recursos fiscales adicionales. A este aumento cuantitativo de los recursos fiscales controlados por la casa Rosada se agregó un cambio cualitativo: el mayor uso discrecional y político del federalismo fiscal desde 2003. Así, los gobernadores sabían que, para mantener la buena disposición de la administración fiscal en Buenos Aires, no sólo debían evitar asumir un rol opositor sino directamente sumarse al kirchnerismo, sea desde el PJ o desde la “transversalidad”. Aunque algunas provincias dependen de las transferencias fiscales mucho más que otras, prácticamente ninguna puede darse el lujo de enfrentar retrasos o discriminaciones en el reparto de fondos nacionales (no casualmente uno de los pocos gobiernos subnacionales que consistentemente se opuso a los Kirchner fue el de Mauricio Macri: el gobierno de la CABA financia casi el 100% de sus gastos con impuestos propios). Así las cosas, hoy los fondos discrecionales representan más del 60% de los presupuestos de provincias como La Rioja, Santa Cruz o Santiago del Estero. (Gervasoni, 2013)

 

CONSIDERACIONES FINALES

Concluyo que el estilo neodecisionista de los presidentes argentinos como Menem y Kirchner ha derivado en una concepción delegativa de la Democracia dónde no se puede apreciar una gran injerencias de los órganos deliberativos de la política como lo es el Congreso, viéndose debilitado por el desempeño decisionista o neodecisionista de los líderes del Ejecutivo, presentándose como gobiernos personalistas. De ahí se deduce el comportamiento discrecional en torno a las transferencias intergubernamentales de índole fiscal. Esto quiere decir que los presidentes Menem y Kirchner usaron como herramienta los recursos informales del sistema de reparto federal para controlar a las instancias subnacionales, a los poderes del Estado tales como el Legislativo y disciplinar a los propios contingentes partidarios.

Como se expresó en los objetivos del presente trabajo, la teoría decisionista de gobierno de Carl Schmitt encuentra su fundamento en el estado de emergencia constante, reforzando la figura del soberano, en este caso los presidentes argentinos estudiados, dotándolos de poderes extraordinarios (por ejemplo, los superpoderes). En ese sentido, las presidencias de Menem y Kirchner, tomaron aquella emergencia como principio legitimador y como condición de conservación de la democracia misma les fueron conferidos herramientas para gobernar al mejor estilo del soberano Schmittiano.

Considero que ambos presidentes del Partido Justicialista convergieron en una manera similar de ejercer el poder, dándole paso al concepto del Neodecisionismo junto con el del Neopopulismo, tomados del profesor de la cátedra “líderes y liderazgos en América Latina” Santiago Leiras. Junto con las transferencias fiscales discrecionales para poder ampliar su poder de dominio por sobre sus partidos y como dijimos, por sobre las unidades subnacionales, vemos otras características en común que se pueden destacar de ambas presidencias justicialistas:

·        Ambos gobernantes neodecisionistas invocaron a la emergencia y a las crisis recurrentes como fuente de legitimidad y el caos discursivo.

·        Tanto Carlos Menem como Néstor Kirchner mantenían una similar concepción del poder, con una clara vocación hegemónica y una profunda inclinación hacia la concentración del poder de decisión.

·        Tal como se dijo, consideramos sus presidencias como decisionistas, en las cuales primaron la falta de apego a la norma escrita, presentándose como soberanos que deciden y establecen la Ley.

·        Ambos vulneraron el espíritu republicano de la Constitución Nacional. Buscaron darle una excesiva concentración de poder en manos del Poder Ejecutivo y fortalecimiento de la figura presidencial.

·        Además de la utilización discrecional de las herramientas del reparto fiscal, se volvió corriente el uso de una herramienta excepcional como lo son los DNUs, o decretos de necesidad y urgencia, sin que se ejerzan controles constitucionales, desdibujando claramente el rol del Congreso  y las instancias de deliberación pública. Y por ende, contaminando y corrompiendo el corpus judicial.

·        Tanto uno como otro se caracterizaron por tomar las decisiones de manera unilateral. Claro monopolio de la decisión excepcional, dándole un significado distinto al Ejecutivo como si fuera un único poder que tiene divisiones funcionales internas.

·        La autonomía presupuestaria del Poder Ejecutivo les permitió manejar con firmeza a sus adversarios, controlando la oposición.

Se concluye entonces que tanto Carlos Saúl Menem como Néstor Carlos Kirchner, aprovechando las circunstancias de emergencia (uno utilizó la hiperinflación y el otro el desborde social del 2001), la supina concentración de poder, el debilitamiento de las instituciones democráticas y perjudicando el normal desarrollo del republicanismo, pudieron convertirse en líderes “neodecisionistas”. El haber prorrogado ambos la Ley de Emergencia Pública, les permitió seguir tomando medidas excepcionales durante el total de sus mandatos, aunque se puede decir que no fueron necesarios luego de los primeros años de normalización. Vemos por ello, que el gobierno unipersonal y monolítico, de soberanos absolutos, en contextos que ya no eran de desestabilización económica ni de movilización política nos da la pauta de que fueron gobiernos con un claro sesgo autoritario, que promovieron la Democracia “delegativa” en el sentido propuesto por O’Donnell. En este contexto, el régimen hiperpresidencialista argentino evidencia un excesivo protagonismo del Poder Ejecutivo, con amplios poderes discrecionales y de estilo “hobbesiano” en el proceso de toma de decisiones.

Finalmente y siguiendo la misma línea de la idea directriz del trabajo, podemos concluir que se evidencia un gran correlato entre el estilo neodecisionista como teoría del gobierno en los dos gobiernos justicialistas analizados y una de las herramientas de aquel monopolio de poder presidencial como lo son las transferencias intergubernamentales de alta discrecionalidad.

 

            BIBLIOGRAFIA GENERAL

·        Bonvecchi, A., & Lodola, G. (2013). La lógica dual de las transferencias intergubernamentales: presidentes y gobernadores en el federalismo fiscal argentino. In El federalismo argentino en perspectiva comparada (pp. 105-157). EDUCC.

·        Bonvecchi, A., & Zelaznik, J. (2012). Argentina: recursos de gobierno y funcionamiento del presidencialismo. In Presidencialismo y parlamentarismo: América Latina y Europa Meridional: Argentina, Brasil, Chile, España, Italia, México, Portugal y Uruguay (pp. 63-102). Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.

·        Simison, Emilia: “Estrategias distributivas presidenciales en contextos cambiantes de centralización fiscal y nacionalización partidaria: Transferencias discrecionales en Argentina durante presidencias peronistas”. Revista de Ciencia Política / Vól. 34. Nº 3. 2014.

·        Falletti, González, Lardone: “El federalismo argentino en perspectiva comparada”- Educa, 2012.

·        Fabbrini: “El líder y el sistema de Gobierno”. cap 1.

·        Leiras, Santiago: “Liderazgo político: estilo (neo)populista y estrategia (neo)decisionista”. Leiras. Ecuador Debate, 2008.

·        Leiras, Santiago: “Democracia y estado de excepción”. Prometeo, 2012.

·        Baldioli, Alberto: “Neodecisionismo en América Latina: entre la apatía y la participación cívica. Argentina y Brasil”. Revista Debate Latinoamericano. Número 1. 2003.

·        Bosoer, Fabián y Leiras Santiago (2001): “los fundamentos filosófico-políticos del decisionismo presidencial: Argentina 1989.1999”.

·        Serrafero, Mario : “Estudios presidenciales: perspectivas y casos en América Latina”.

·        Gervasoni, Carlos. 2013, “Trasferencias Federales y Competitividad Electoral: La Ventaja Oficialista de Gobernadores en Provincias Rentísticas (1983-2011)”. En Gervasoni, Carlos y Alberto Porto (editores): op.cit.