Resumen.

Este trabajo desarrolla el proceso de reformas económicas orientadas al mercado que vive Brasil durante el breve mandato de Collor de Melo. Poniendo énfasis sobre todo en las experiencias de venta de empresas estatales al sector privada encabezadas por los organismo del Estado.

Abstract

This article develops the process of Market-oriented economic experiencing Brazil under President Collor de Melo. Particularly analyzes the sale of state enterprises to the private sector led by states agencies.

La lógica privatista en Brasil: Collor de Melo (1989-1992)

Por: Natalia Quintana.₁

 

Introducción

El presente trabajo busca analizar cómo se llevó a cabo, durante la presidencia de Collor de Melo en Brasil, la reforma del Estado según las pautas establecidos por el Consenso de Washington y principalmente entender cómo se insertan privatizaciones de las empresas públicas en ese contexto, además de intentar responder a las preguntas de ¿cómo toma la sociedad brasilera dicha política y cuáles son sus reacciones? y ¿Cuál es la posición que toma el Congreso Federal? Es decir que el trabajo no focaliza su análisis sobre las reformas orientadas al mercado desde una perspectiva economicista sino que se interesa por abordar ciertos aspectos políticos e institucionales relativos a su formulación y posterior implementación, es por ello que se pone énfasis sobre todo en las experiencias privatizadores encabezadas por organismos estatales como el caso del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social –BNDES- que las promovió desde los años 80 pero que a partir de la asunción de Collor de Melo al gobierno se le añadió una voluntad política que ningún otro presidente (Figuereido y Sarney) le había aportado hasta entonces. En efecto el programa emprendido en 1990 conto con mayor apoyo político presidencial y una mayor legitimidad proveniente del hecho de que esa propuesta había resultado refrendada por las primeras elecciones directas luego de treinta años.

De alguna manera el programa que había iniciado el BNDES en los años 80 adquiere en la década siguiente otra connotación y alcance, no solo porque Collor lo recubre de un tono neoliberal sino porque ya no contempla meras “reprivatizaciones” de escaso monto sino la venta de empresas estatales de gran porte y edificadas durante el ciclo desarrollista. Es ejemplo de esto la venta de la empresa siderúrgica USIMINAS en 1991 que por sí sola represento el doble de todas las trasferencias efectuadas durante los años  ’80.

Dado esto, los propósitos que encierra este trabajo son dos: por un lado describir el escenarios político, institucional y económico que sirve de sustento para el proceso privatizador que se desarrolla desde el Estado y por otro lado, plantear la transformación en las ideas predominantes sobre el rol estatal, ocurrida a lo largo de la década del 80, que fue importante para que la venta de las empresas publicas ingrese en la agenda de la política nacional.

La selección de la experiencia neoliberal brasilera se debe a que aparece en la literatura sobre la reforma que hemos analizado como un caso que contradice la sabiduría convencional ya que esta relaciona el éxito de la empresa a la existencia de un Ejecutivo fuerte y dotada de capacidad para construir e importar  estrategias de transformación de la estructura productiva que vayan en contra de los intereses de la sociedad. Se podría decir al respecto que las privatizaciones avanzaron a pesar de la ausencia de un Ejecutivo autónomo y que la transformación o el giro en las ideas políticas que se da en los años ´90 refiere a un contexto institucional e internacional que crítica las concepciones anteriores del papel del Estado. Esto se explica porque la crisis financiera de los años ´70 origino un profundo malestar general respecto de las capacidades de las instituciones para resolver las demandas sociales. Las críticas más radicales al Estado interventor-benefactor que había reinado durante 40 años fueron planteadas por la perspectiva neoliberal.

 

Trabajos anteriores.

 Tras el Consenso de Washington, los organismos financieros internacionales diagnosticaron los errores del modelo anterior y propusieron como solución: la vuelta al laissez faire, la contención del gasto público, la incitación al ahorro y la inversión privada, la drástica reducción de las demandas dirigidas al Estado y el establecimiento de una fuerte disciplina social basada en la responsabilidad individual. Así, la estrategia del nuevo modelo que se volvia hegemónica instaba a luchar contra la hipertrofia del aparato estatal reduciendo al mínimo sus funciones e igualando desarrollo a apertura económica irrestricta.

América Latina, no solo Brasil, se vieron obligados a aceptar estas condiciones en el marco de una aguda emergencia económica que siguió a la crisis de la deuda externa y la necesidad de recibir ayuda financiera internacional. (Gerchunoff y Torre, 1996). Packerham agrega a la explicación del viraje hacia la liberalización otras dos causas posibles, la primera de ellas señala que el nuevo paradigma aparece como una especie de moda que se va imponiendo en el mundo como teoría dominante. La otra explicación del autor hace referencia al pragmatismo de los líderes latinoamericanos, que lleva a seguir ese rumbo con la convicción de que es el único que les va a permitir obtener buenos resultados económicos. (Packernham, 1994).

Por otro lado están las elaboraciones de algunos autores y que vamos a discutir a lo largo del trabajo, que plantean la temática de la instauración de las reformas en términos de éxito o fracaso. A partir de ello, afirman que las reformas neoliberales en el caso de Brasil no tuvieron mayor éxito o que se frustraron en el intento de Collor, para lo cual tienden a ensayar una comparación con el caso argentino apelando a que este si logro llevarlas a cabo con éxito. Nuestro desacuerdo con esta idea deviene de la comparación misma ya que desconoce las distintas realidades de los países, las características de los liderazgos y los problemas políticos e institucionales que enfrenta Collor de Melo.

Por último se encuentran los trabajos más específicos,  por lo que le damos mayor relevancia, donde se aborda las cuestiones referidas a los contextos, las particularidades y los resultados de las privatizaciones llevadas a cabo por el Estado en Brasil. Entre estos se destacan por la profundidad de los análisis y la cantidad de datos que contienen, el artículo de Iazzeta (1997) sobre capacidades técnicas y de gobierno en las experiencias de Menem y Collor de Melo y el trabajo de Talar de Almeida (1999) sobre cómo se implementaron las privatizaciones en Brasil. Además de los trabajos de los expertos en los aspectos de la política económica que varían cuando se llevan a cabo las privatizaciones, como pueden ser los artículos académicos de Velazco, Pinheiro o Bresser Pereyra.

 

Contexto socio-económico

En el periodo 1947-80 el PBI brasilero creció a una tasa media anual de 7,5%, en cuanto la participación de la industria de transformación en el PBI subía de un 20% a un 32%. Fueron cuatro décadas de rápido crecimiento, dando lugar a una de las experiencias más importantes en todo  el mundo de desarrollo económico bajo la estrategia intervencionista y particulares condiciones con las que fue adoptada.

Los primeros indicios del rompimiento de la armoniosa convivencia entre el sector estatal y privado surgirán, en la década de 1970, cuando se evidencia el deterioro  de la situación macroeconómica y la necesidad de contener el ritmo del crecimiento. Como resultado inmediato de estas tensiones fueron creados, en 1979, el Programa Nacional de Desburocratización y la Comisión Especial de Desestatización, en 1981. Dado esto, el esfuerzo por la desestatización en la década del 80 se concentró en la tentativa de contener la expansión del sector productivo estatal, con la privatización ocupando un rol secundario en las preocupaciones de los responsables de la política económica. A lo largo de toda la década, 38 empresas tendrán que transferir su control al sector privado, con el Estado recibiendo por ellas apenas un poco más de 700 millones de dólares. (Pinheiro, 1992)

La década del 90, al contrario de la anterior, se torna conocida en Brasil por la transferencia de grandes y tradicionales empresas estatales para el sector privado. Solo con la venta de USIMINAS el Estado recaudo dos veces más que en toda la década anterior. ¿Cómo se puede explicar que se pretenda abandonar una estrategia que convirtió a Brasil en una potencia mundial?, o ¿que se torne la privatización una alternativa interesante para el gobierno, empresarios y trabajadores? y  ¿qué cambio en la década del 80 para justificar esa emoción renovada por las soluciones de mercado?

La estrategia de privatización refleja por sobre todo la decisión de que las condiciones deben cambiar. El ejemplo de esto es lo que ocurrió en la década del 40 cuando la transformación del papel del Estado se da después de un largo periodo de estancamiento económico. Específicamente, los motivos de ese cambio se pueden agrupar en dos grupos de factores: los de orden coyuntural y los de naturaleza estructural.

Los factores coyunturales, están relacionados con los problemas de desajuste macroeconómico de la década del 80, como reflejo del estancamiento del producto y de las altas tasas de inflación.  La secuencia de choques, internos y externo, sumados a los errores de política económica reducirán sustancialmente  la capacidad del Estado para hacer frente la crisis, además de que le faltaran recursos para eso. El Estado aparece en ese momento como problema, más que una solución. Las empresas estatales fueron duramente alcanzadas en función del papel desempeñado por el Estado en su tentativa de ajuste.  Estas fueron llamadas luego a dar su contribución al gobierno, por lo que contrajeron empréstitos externos para cerrar la balanza de pagos y tuvieron que mantener el precio de sus productos y servicios significativamente para tratar de contener la inflación. Después de una década de intentos frustrados para estabilizar la economía, surge un consenso de que la forma de contener la inflación era a partir de la reducción del gasto público. Surge entre muchos expertos  la idea de que la privatización como el mejor medio para alcanzar ese objetivo por varias razones. Primero, los ingresos obtenidos de la venta de las empresas estatales podían ser utilizados para cubrir el déficit evitando la emisión de moneda y la expansión de la deuda interna. Segundo, las transferencias de estatales deficitaria a empresarios privados, que las administren bien, contribuiría a aumentar la economía del gobierno. Tercero, al vender una empresa el Estado también transfiere el peso del esfuerzo necesario en inversión para su modernización, que dejaría de presionar los gastos públicos. Cuarto, los ingresos obtenidos con las ventas de las empresas podrían ser usadas para combatir la deuda pública, reduciendo la fragilidad del Estado y las tasas de interés que este paga sobre su deuda. Quinto, al deshacerse de una empresa estatal el sector publico podría aprovechar para desligarse de las cuestiones no comerciales, reduciendo así sus gastos y aumentando sus ingresos.

Credibilidad es otro de los objetivos que se busca con la privatización, así la venta de tradicionales empresas estatales es una manera que tiene el gobierno para demostrar la sinceridad de sus propósitos, la decisión de abandonar los modelos seguidos en el pasado y su compromiso con la reducción del déficit público. Dado esto, al privatizarse las grandes empresas estatales el gobierno estaría rompiendo con el modelo estatizante e indicaría, al contrario de las administraciones anteriores, que realmente busca reducir el tamaño del Estado. El mensaje es dirigido tanto al público interno como externo. La privatización, así como otras reformas de origen liberal, aparece sistemáticamente sobre la forma de condicionalidades, explicitas o no, en la concepción de los organismos multilaterales de crédito como el Banco Mundial y el FMI, que tiene como papel fundamental señalizar a Brasil el camino hacia la adhesión al Consenso de Washington, lo cual le va a facilitar las negociaciones externas y le va a abrir la puerta a posibles prestamos e inversiones extranjeras.

La crisis fiscal no solo provoco un encarecimiento de los  recursos  públicos y la necesidad de gastarlos de manera más parsimoniosa, sino también un atrasado en la inversión publica, con consecuencias severas luego de 10 años de retraso, en la infraestructura económica y  la competitividad del sector productivo. El gobierno entiende que la inversión de ese cuadro es incompatible con la meta de reducción de las necesidades de financiamiento del sector público, y ve  como única salida la privatización de puertos, rutas, hidroeléctricas y de las empresas estatales incapaces de generar recursos de inversión propios.

La crisis de la década del 80 expuso de forma clara, dice Pinheiro, las deficiencias gerenciales del sector público de Brasil. El Estado se mostró menos flexible y preparado que los NICs asiáticos y se mostró incapaz de liderar el proceso de superación de los graves problemas que afligieron al país en estos años. En particular, la combinación de un Estado mal preparado y la urgencia de la crisis económica hacen que se pierda completamente la atención dedicada a sus actividades tradicionales de salud, educación y seguridad, dando lugar a la llamada "deuda social". Mejor remunerados y preparados, los empleados y gerentes de las empresas estatales supieron movilizar para si la atención del aparato del Estado. La menor intervención del Estado en la economía, en general, y la privatización, en particular, son representadas como formas de liberar la escasa de capacidad de gerenciamiento del sector público para rescatar las  deficiencias sociales que se acumulan rápidamente. (Pinheiro, 1992)

Al conjunto de los problemas coyunturales se suman los factores estructurales, ligados a la decisión de redefinir permanentemente las áreas de competencias del Estado y de la iniciativa privada. Esta decisión, a su vez, puede relacionarse a tres factores distintos: 1- la percepción de que la intervención del Estado puede ser menos conductiva al desenvolvimiento de lo que se suponía en la década del 40, 2- el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones y, 3- el cambio del paradigma tecnológico y empresarial impuestas por el desarrollo de la microelectrónica, de nuevas técnicas de producción y de la globalización de los mercados.

Así, el nuevo modelo de desenvolvimiento económico plantea una mayor apertura de la economía, con la eliminación de barreras tarifarias y la reducción de las alícuotas en los impuestos a la exportación, y una mayor integración con otras economías mediante las exportaciones e inversiones extranjeras.  La presencia de empresas estatales, no sujetas a la disciplina del mercado y compitiendo en condiciones desiguales con las empresas privadas, es presentada por el gobierno como contradictoria con la nueva estrategia que se pretende para el país, por lo que la privatización es solución para ese problema.

 

El programa de privatizaciones del gobierno de Collor de Melo.

Ahora bien, la experiencia brasilera de privatizaciones solo obtendrá mayor impulso con el gobierno de Collor, aunque sus orígenes se remontan a 1981, cuando durante la administración del entonces presidente Figuereido se creo la Comisión Especial de Desestatización, que entre ese año y 1984, fue responsable de la privatización  de 20 empresas. Cabe destacar, sin embargo, que en ese mismo periodo 6 empresas en condiciones de quiebra pasaran a control del BNDES, a través de las llamadas “operación hospital” en la que esa institución pública asumía el peso del salvataje financiero de empresas que perte3necian al sector privado. Eso compenso el alivio  que para el BNDES había representado la venta de 8 empresas que ellos controlaban y que fueron incluidas en la lista inicial de las empresas desestatizadas.

El perjuicio que aquellas operaciones de salvataje daban al BNDES, y en particular al BNESPAR, que era una institución subsidiaria responsables de la actuación en el mercado de acciones, motivaran una segunda “zafra” de privatizaciones durante  la gestión del gobierno de Sarney, en el periodo 1985-1989, en la cual fueron privatizadas más de 18 empresas, de las cuales 12 eran controladas por el BNDES.

En todo, el periodo  1981-1989, fueron privatizadas 38 empresas, dentro de las cuales 20 pertenecían al BNDES, incluyendo aquellas que eran propiedad de la BNESPAR. En esas, 38 operaciones, el valor total de las ventas realizadas fue un poco más de US$ 700 millones, siendo que apenas 3 de las empresas presentaban un valor individual de venta superior a los US$ 30 millones.  (Pinheiro y Oliveira Filho, 1991).

El análisis  de la experiencia del periodo 1981-1989 llama la atención por un conjunto de características dignas de ser resaltadas. Primero, la mayor parte de las operaciones de venta realizadas envolvió a empresas de pequeño porte y en apenas un caso, Aracruz Celulose, el valor de la venta sobrepaso el nivel de los US$ 100 millones. Además de esa, se vendieron también otras dos empresas industriales importantes como fueron Electrosiderurgia Brasilera (Sibra), mayor empresa productora de vías ferroviarias de la época, y Caraíbas Metáis, única metalurgia de cobre del país. Por otro lado se decidió   que Siderbras, holding de las siderúrgicas estatales,  debía vender su control accionario de dos de sus empresas: Cia. Ferro y Aço Vitória (Cofavi) e Usinas Siderúrgicas da Bahia (Usiba). Segundo, también, en su totalidad, la experiencia del periodo fue extremadamente modesta, con una suma global de privatizaciones inferior a US$ 1 billón  a lo largo de toda la década. Tercero, en la mayoría de los casos, se trató de reprivatizaciones, en la medida en que fueron vendidas empresas en su origen habían sido privadas y que pasaron después del sector público por problemas en la gestión financiera. Cuarto, en ninguno de los dos  gobiernos en los cuales las privatizaciones fueron llevadas a cabo la desestatización estuvo vinculado a un programa global de reformas y de revisión del papel del Estado en la economía, incluyendo la redefinición de sus sectores de acción, la transformación de los mecanismos de protección a la industria, la reformulación completa del comercio exterior y un ajuste fiscal más profundo. Quinto, en esa época, y especialmente en la primera mitad de la década del 80, la privatización aun no era un asunto que estuviese en el centro de las políticas adoptadas por otras naciones. Sexto, en parte debido al punto anterior, y también a la falta de maduración e la idea de que el modelo de crecimiento se había agotado, el propio gobierno no se empeñó en implementar un programa más ambicioso de privatizaciones, el que se traduzca en la frustración de las metas originales y en diversos recursos, por las criticas surgidos por parte de los sectores y grupos específicos. Séptimo, de la misma forma que el Ejecutivo, el Legislativo no asumió una posición más favorable sobre la privatización, bloqueando iniciativas más incisivas por parte del Poder Ejecutivo en el sentido de definir una legislación para que el tema deje de estar basado en simples decretos y no concediendo el aval, la legitimidad y la fuerza política que resultarían de la aprobación parlamentaria. Esta, inclusive, llego a ser explícitamente  expresada en 1989 cuando el Congreso recuso la Medida Provisoria n°26, que tornaba posible de privatización todas las empresas estatales, con excepción  de aquellas impedidas por las restricciones constitucionales.

Dado esto, el programa de privatizaciones del gobierno de Collor  contrasta con la experiencia de la década del 80 en varios aspectos. Primero, incluye a un número mayor de grandes  empresas, sea el tamaño de definido por el valor de los activos, del patrimonio líquido o del número de empleados. Segundo, considerado globalmente, el programa también es mucho mayor en términos de valor, como ya se dijo solo con la venta de USIMINAS se recaudó el doble que en toda la década anterior. Tercero, aunque hay caso de reprivatizaciones, varias empresas que fueron vendidas han sido propiedad estatal desde su origen, como es el caso de aquellas localizadas en sectores donde tradicionalmente actuaba el Estado  como la siderurgia, petroquímica y fertilizantes. Cuarto, la privatización es parte de una agenda amplia de reformas estructurales, que incluía una nueva política industrial y de comercio exterior (PICE) y la reducción del gasto público. Quinto, la privatización es un tema constante de reformas en un gran número de países y, en particular, es una pieza clave del ajuste de varias economías de América Latina. Sexto, este programa de privatización cuenta con un mayor apoyo político y con una legitimidad otorgada por la actuación directa del presidente, electo con un programa en el cual este tema tenía un destaque especial. Séptimo, aunque la privatización no fue una política de oposición, el hecho es que esta no ejerce su poder de bloqueo, en la medida en que varios de sus cuadros han apoyado el programa de desestatización. Finalmente, esta vez la privatización es regida por una ley federal, apoyada por el Congreso Nacional a través del voto de la mayoría de sus miembros, lo que confiere una base más sólida a la política de desestatización.

Durante el gobierno de Collor se implementó el Programa Nacional de Desestatización (PND) en 1990, en el cual se expresaba que las deudas vencidas de las empresas estatales, de responsabilidad directa o indirecta del Tesoro Nacional, pasaran a ser aceptadas como forma de pago. Para eso, debían ser certificadas y renegociadas por la Secretaria del Tesoro Nacional en un proceso denominado securitizacao de dividas. El sector siderúrgico estatal fue el principal generador de estas deudas producto de la situación de insolvencia de Siderbras  y la mayor parte de sus empresas. Solo el BNDES obtuvo créditos de este tipo, a cuenta de su exposición junto al sector siderúrgico, de un total aproximado equivalente a US$ 1,7 billones. De este total, cerca de US$ 400 millones provinieron de créditos de la propia Siderbras y, el restante, US$ 1,3 billones de otros créditos recibidos  por otras empresas siderúrgicas que no pudieron pagar por su incapacidad de generar recursos. Con este dinero, el Banco adquiría un efectivo potencial de recuperación de créditos, en la medida en que podía venderlos a aquellos interesados en comprar empresas estatales bajo los términos de la legislación del PND y, de hecho, esto fue lo que ocurrió. (Velasco, 1997)

La medida provisoria que instituyo  las bases del PND fue adoptada por Collor el 15 de marzo de 1990. El hecho de ser adoptada en conjunto con las demás medidas provisorias, que sustentaban el lanzamiento del radical programa monetario del gobierno, confería al PND un inequívoca status de prioridad, dentro de las políticas de gobierno.

Para el final del gobierno de Collor, 16 procesos de desestatización habían sido concluidos, a un valor total aproximado equivalente a US$ 3, 9 billones. Estos números, si son comparados con  los del periodo anterior (17 procesos y recaudación de US$ 549 millones), dan perfectamente una idea de la transformación que significo el PND, la cual solo se pudo lograr con el apoyo de amplios sectores de la sociedad.  las elites brasileras tenían opiniones divergentes respecto de las reformas económicas orientadas al mercado, siendo esto particularmente en el caso de las reformas que implican la redistribución de recursos económicos  y de poder, son ejemplo de esto algunas iniciativas de modernización del Estado. Sobre las privatizaciones, es observada esto en la baja recepción casi general a las privatizaciones de servicios públicos y en un apoyo más moderado hacia la venta de empresas estatales.  A pesar de no encontrarse una situación de bloqueo sistemático a las reformas, la falta de apoyo a las mismas sobresale como una particularidad de la experiencia brasilera. Así, podemos plantear que se  hace imposible la realización de las reformas si no se logra una coalición de apoyos que incluya varios sectores de la sociedad que permita y sostenga la continuidad de las reformas de mercado. Dado que en esta época la posición de las elites sobre las reformas no era consensuada, se vuelve importante entender las condiciones que hicieron posibles las privatizaciones. Es compatible con esto el hecho de que las primeras empresas incluidas en el PND se vincularan a los sectores siderúrgico, petroquímico y  de fertilizantes, mientras que las empresas de servicios públicos que contaban con menor apoyo recién sean incluidas en etapas posteriores. Esto demuestra que el apoyo para un programa de gran porte como el que planteaba el PND debía ser construido y las resistencias sociales producto de la venta de empresas de servicios, es decir por la inclusión de estas en el programa,  era previsible.

Esto se explica por varias razones que vamos a pasar a enumerar a continuación. Primero, por los intereses corporativos del grupo Petrobras, en lo que se refiere a las desestatizaciones en los sectores petroquímicos y de fertilizantes. Segundo, a pesar de haber sido decretada la liquidación de Siderbras luego del inicio del gobierno de Collor, era de esperarse que las ventas de control de empresas de importancia simbólica y del  porte de Cia.Siderurgia Nacional  (CSN) y USiMINAS, ambas con facturación superior al US$1 billón no cayera muy bien y que sea el objeto de las críticas de los sectores más nacionalistas de la sociedad. Tercero, la existencia de grupos determinados, también interesados en el mantenimiento del status quo, que piensan que las compañías extranjeras busca acabar con las empresas estatales por lo que rechazan la privatización. Cuarto, la ausencia de una base social y política estable que soporte al gobierno, el cual había sido electo a partir de una coalición electoral pero esto no significaba que contara  con un compromiso de apoyo a sus políticas. Quinto, no se tenía porque imaginar cualquier comprensión y apoyo por parte de los sindicatos, dada la ausencia  de experimentos de pactos sociales en Brasil. (Velasco, 1997)

Los grupos de interés, defensores del status quo entre los que se encuentran administradores y asociaciones de funcionarios de las empresas, sindicatos de clase y empresas pequeñas dependientes, se encuadran como las coaliciones distributivas. Los beneficiarios de las empresas estatales son pocos y los beneficios percibidos son concentrados y significativos,  en este sentido las movilizaciones en contra de las privatizaciones, por parte de los grupos beneficiados, tiende a ser  automática y  con un alto grado de cohesión, lo que se contrapone con la movilización de los que apoyan o se benefician con esta política.

Con relación a la posibilidad de un pacto social para el apoyo a las políticas reformistas, no se puede vislumbrar esa posibilidad en el gobierno de Collor porque  además de la propia ausencia de una coalición de gobierno centrada en una base parlamentaria estable, los núcleos del capital y del trabajo no se estructuraron de forma tal que pudieran tornar factible esa hipótesis. Diniz aborda la problemática de la creación de pactos sociales en Brasil y dice que de un lado, empresarios y sindicatos no reunían las condiciones necesarias para hacer viable un pacto, ya que en la estructura sindical no se observaba la atención a los requisitos mínimos de concentración, centralización y unidad de comando, mientras que de parte de los empresarios no se tenía un proyecto de mayor alcance que entendiera los intereses de clase como un  todo. del otro lado, el estilo tecnocrático de toma de decisiones de  Brasil que busca siempre apartarse del juego político, y la separación entre los  partidos políticos y las organizaciones empresariales también se revelan como grandes dificultades para cualquier acción más consensuada.  (Diniz, 1990).  Dado esto, podemos decir que Collor asumió el poder sin tener una base partidaria capaz de apoyarlo, como también sin un soporte organizado de los segmentos de la sociedad civil. A partir de la falta de estas condiciones se podría explicar porque cae tan rápido y fácilmente su gobierno.

Condiciones políticas.

Esta experiencia privatizadora comparte con potras experiencias latinoamericanas cierto estilo político autoritario, reconocible primordialmente en sus procesos de toma de decisiones. El carácter arbitrario y discrecional muestra cierto parentesco con  las modalidades de elaboración de políticas de los regímenes militares previos. Por lo que el escenario político que enmarco a las reformas orientadas al mercado en el gobierno de Collor reconoce cierta tensión entre su origen democrático y el carácter autoritario empleado para formular e implementar dichas políticas. Ese rasgo autoritario resulto favorecido, en lo inmediato, por la emergencia económica que rodeo el lanzamiento de esas reformas, predisponiendo a vastos sectores sociales a demandar un poder más decisor que representativo y creando un terreno fértil para que el gobierno concretara sus inclinaciones plebiscitarias. Amparado en este reclamo ensayaron un funcionamiento democrático “de excepción” recurriendo a procedimientos autoritarios que están al borde de la legalidad. (Iazzeta, 1997)  Así, la emergencia proporciono una coartada para justificar la eficiencia y concentración de las decisiones en un puñado de altos funcionarios aislados de los espacios de deliberación políticos institucionalizados, a lo cual se le suma el encapsulamiento tecnocrático que presenta el gobierno brasileño.

Además, como ya dijimos, el arreglo partidario que permitió el triunfo de Collor de Melo era del tipo de “mayorías coyunturales”_, caracterizada por la escasa organicidad y peso de la estructura partidaria de apoyo. Su partido de la Reconstrucción Nacional (PRN)  era irrelevante en la escena política y disponía de una representación baja en el Congreso. Tanto así, que al asumir Collor contaba solo son 31 de los 495 diputados nacionales y 3 de los 81 senadores, lo que implicaba dificultades para conseguir una base parlamentaria propia. (Calderón y Dos Santos, 1995)

De modo que los proyectos que lograron aprobación en el Congreso, entre ellos el de desestatización, dependieron siempre de una alianza inestable dentro de la cual el PRN constituía una expresión minoritaria _2.La debilidad política derivada de la carencia de una base partidaria sólida y una mayoría estable en el Congreso se vio potenciada por los efectos de un sistema de partidos fuertemente fragmentado, que le ocasiono problemas para crear mayorías _3. Pero ello no le creo dificultades parlamentarias, al menos durante sus primeros meses de gestión. (Iazzeta, 1997)

La debilidad parlamentaria de Collor  muestra, como contrapartida, un respaldo partidario más amplio y heterogéneo ya que coincidieron en su apoyo fuerzas disimiles del arco político como el Partido del Frente Liberal (PFL) y el Partido Social-Demócrata Brasileño (PSDB), que en el segundo turno de las elecciones presidenciales había respaldado al candidato del Frente Brasil Popular derrotado por Collor, Luiz Ignacio da Silva.

También debemos destacar que el cuadro económico que precedió a la asunción  de Collor estuvo dominado por la hiperinflación, por lo que al iniciar su mandato en marzo de 1990 cuando la inflación ascendía a 81,3% mensual, se da una situación de emergencia creada por esta circunstancia lo cual genero una amplia demanda social por cualquier tipo de solución, facilitando la aceptación de duros sacrificios en la confianza de que ello ayudaría a terminar con la inflación. Esta situación era tan grave que en uno de sus discursos, a modo de justificación de sus reformas,  Collor expreso que las implicancias institucionales de la emergencia económica “ponían en riesgo a la propia estabilidad democrática”_4.

Expresiones como esta, repetidas a lo largo de su primer año de gestión, fueron empleadas como instrumento de presión sobre el legislativo y como una herramienta destinada a justificar su excesivo empleo de los recursos de excepción ,como son las Medidas Provisorias, dado que están eran más rapidez y eficaces y presumiendo de sensibilidad frente a las urgencias de la población, el Ejecutivo busco legitimar la imposición de medidas excepcionales aludiendo al Congreso cada vez que este no cerraba filas tras sus proyectos. (Iazzeta, 1997).

Así, Collor resulto favorecido por la emergencia, hallando en el medio a la hiperinflación un recurso para renovar el consenso obtenido en las elecciones presidenciales. En efecto, la emergencia no solo se convirtió en la principal justificación para emprender urgentes reformas económicas sino también en na importante fuente de legitimidad de una democracia de excepción que concentraba las decisiones en el Ejecutivo. El énfasis en la excepcionalidad y gravedad de la coyuntura no era desinteresado. Ello funcionada, también, para inmovilizar a potenciales adversarios dentro y fuera del partido gobernante. La celeridad impuesta a este proceso de cambio sumió en la perplejidad a sus opositores internos y los privo de tiempo para articular una reacción. Algunos indicios nos permiten conjeturar además que las exhortaciones del presidente para apresurar su aprobación buscaban disciplinar a los legisladores oficialistas que disentían con el proyecto del Ejecutivo antes que al cuerpo parlamentario en su conjunto.

Al despreciar al Congreso, los partidos y los grupos civiles, Collor promovió un proceso de desintermediación política, que se tradujo en una actitud de confrontación con la clase política y la sociedad civil, encaminándola a un aislamiento que no cesara de aumentar hasta hallar su desenlace en el juicio político en 1992. Su reticencia a negociar el programa de privatizaciones con el Congreso nacional y las organizaciones intermedias revela sus limitaciones para aceptar el procesamiento de las divergencias dentro de los espacios institucionales deliberativos. Presentando su programa como surgido de la calle, Collor mostro preferencia por la relación directa con la más al margen de la sociedad política y civil organizada, iniciando de ese modo un proceso de desgastante conflicto con la sociedad. Amparado en su condición de “delegado del pueblo” intento eludir la discusión y negociación sobre el programa de privatizaciones ya que alegaba que este había sido ya discutido y aprobado por la sociedad con su voto. Por la misma razón rechazo la posibilidad de considerar cada privatización en el Congreso, tal como sugerían algunos legisladores al debatirse el tema. Así, los legisladores reprocharon la incapacidad del gobierno para oir a la sociedad, ya sea clausurando el debate con dirigentes políticos y sociales, o excluyendo a los trabajadores y empresarios de los procesos de preparación de las privatizaciones de sus industrias.

 

Conclusión:

A partir del análisis de la experiencia privatizadora que vive Brasil durante el gobierno de Collor, podemos decir que este no solo le da un impulso desde el poder Ejecutivo sino que también expande la lista de empresas estatales que son transferidas al sector privado mediante la venta de sus acciones, lo cual le otorga al Estado mayores ingresos para afrontar los problemas económicos y sociales a los que se debe enfrentar. Esto se ve claramente cuando analizamos los valores totales aproximados que obtiene el Estado brasileño a partir de las transferencias. Donde se muestra que los valores superan la cantidad que se había alcanzado en la totalidad de la década del ´80.

 Sin embargo si se mira este proceso en comparación con las experiencias de otros países de América Latina se observa que el gobierno de Collor de Melo lleva a cabo el proceso de reforma del Estado y de privatizaciones sin contar con un apoyo parlamentario y partidario capaz de sostener todas las dificultades y resistencias que pueden surgir de los distintos sectores de la sociedad.  A lo que se le suma la escasa representación que tiene en el Congreso nacional la coalición que lo llevo al poder y su constante negativa a discutir y aprobar cada una de las privatizaciones por considerar que sus políticas de reforma ya contaban con la legitimidad necesaria, porque en las elecciones presidenciales la sociedad apoyo su programa de gobierno.

Además de que el presidente Collor avanza, durante su gestión, con un discurso donde se revindica su accionar arbitrario a partir de la excepcionalidad y la gravedad de la coyuntura, lo cual no solo le permitía alejar sus propuestas de la discusión en los espacios institucionales de deliberación sino que también funciono como legitimante de las soluciones que su gobierno planteaba. Dado su desconocimiento de los partidos tradicionales y del Congreso nacional, Collor gobernó abusándose de un instrumento discrecional otorgado por la Constitución de 1988 al Ejecutivo; las Medidas Provisorias. Tal es así, que en su primer año de mandato, el Ejecutivo dicto 148 medidas provisorias y veto numerosas enmiendas y leyes votadas por el Congreso, lo cual no hizo más que fortalecer del presidencialismo a expensas del Poder Legislativo generando una especie de hiperpresidencialismo, esto es, un gobierno de emergencia fundado en criterios legales pero, al mismo tiempo, proclive a excederlos para implantar medidas drásticas y urgentes. Dando lugar así, a un gobierno legal y, al mismo tiempo, excepcional que produjo la autonomizacion del Ejecutivo favorecida por la emergencia economía y la elevada popularidad que otorgaba a Collor el hecho de haber triunfado tras la reinstalación de la elección presidencial directa.

 

Notas

1-      Universidad de Buenos Aires.

2-      El gobierno impuso su paquete económico, incluyendo el programa de privatizaciones, gracias al apoyo condicional de una coalición de partidos de derecha y de centro que le permitieron formar mayoría. Entre los más importantes se destacan el Partido del Frente Liberal (PFN), el Partido de Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), el Partido del Movimiento Social-Demócrata Brasileño (PSDB), el Partido Brasileño Laborista (PBL), el Partido de Reconstrucción Nacional (PRN) y otros menores, como el Partido Social Cristiano (PSC) y el Partido Social Laborista (PST).

3-      En 1990, año en que asumió Collor, 19 partidos contaban con representación en la Cámara de Diputados.

4-       Véase Primeira Reunião Ministerial: Programa Econômico, 16/3/90, A democracia e o controle soberano do Estado. Discursos Presidenciais, Brasília, 1990.

 

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