Resumen

El presente artículo es una aproximación a los cambios que los estados de América Latina han experimentado en las últimas décadas.

Desde la Reforma del Estado neoliberal de fines del siglo XX, en nuestra región se inició un periodo de trasformaciones en las instituciones estatales y en sus relaciones con la sociedad civil. El Estado capitalista fue activo partícipe de una redefinición del espacio público que tendió a ensanchar el mercado y que culminó en una gran crisis económica, social y política, que atravesó, casi sin excepciones, a todos los países latinoamericanos.

 

 

ABSTRACT

This article intends to study the changes Latin American states have experienced on the last decades.

Since the reform of neoliberal state in the end of the twentieth century, important changes in state institutions and in their connection with society took place in our region. Capitalist state had a great role redefining public space where the market became the most important crux and led to a huge economic, political and social crisis that affected almost all Latin American countries. 

 

“Las últimas décadas en Latinoamérica: de la Reforma a la Refundación del Estado”

 

                                      Por: Lic. Juan Jesús Hernández [1]

 

1. Introducción

El presente trabajo es una aproximación a los procesos vividos por los países de América Latina en las últimas décadas. La “Reforma del Estado” consolidada en la década del 90 y gestada en los años anteriores, culminó en una importante crisis económica y política que fue marco propicio para el inicio a principios del nuevo siglo de una nueva etapa, que en algunos países se ha denominado “Refundación del Estado”.

El capítulo 2 presenta algunos elementos de Teoría del Estado, un marco teórico, un punto de partida para comprender el Estado capitalista, la forma en que se gestan sus políticas públicas y algunas especificidades de la construcción de los estados en Latinoamérica.

El capítulo 3 analiza a grandes rasgos el proceso de Reforma del Estado y las políticas por las cuales se concretizó.

El capítulo 4 estudia en líneas generales el actual contexto de la región, para luego profundizar en la Refundación del Estado en Bolivia y Ecuador y la actuación de los Nuevos Movimientos Sociales en la ampliación de la democracia.

Por último el capítulo 5 es una breve conclusión que compara los procesos de Reforma y Refundación del Estado.

 

2. El Estado, el capitalismo y las políticas públicas

 

2.1 Teoría del Estado capitalista

 La estructura que denominamos “Estado” surge en la Edad Moderna con la sociedad burguesa capitalista. Un “Estado”, como forma de organización de la dominación política sobre un territorio, se conforma cuando existe un aparato de poder autónomo y centralizado, separado de la sociedad y la economía. Cuando esto ocurre, “política” y “economía” se diferencian como esferas autónomas de la sociedad.

Sólo a partir del surgimiento de la sociedad capitalista emerge el Estado con tales atributos. Esa sociedad se caracteriza por sostenerse y desarrollarse materialmente en base a la producción privada, el trabajo asalariado y el intercambio de mercancías en el mercado. Impulsada por la coerción de maximizar la ganancia, la acumulación de capital determina las estructuras y los desarrollos sociales, las condiciones de la división del trabajo, las formas de progreso tecnológico, etc.

La sociedad capitalista se caracteriza por la relación de competencia entre los diferentes propietarios de mercancías y por los antagonismos entre clases y grupos sociales.

El carácter social de los seres humanos se exterioriza en “formas sociales” separadas de ellos. Esas relaciones se encuentran cosificadas, es decir se enfrentan a los seres humanos como cosas, como “fetiche” difícilmente aprehensible, que oculta lo que las origina y sostiene.

En esta sociedad capitalista la relación social básica es la de obrero – patrón, es decir la de trabajador asalariado – propietario de los medios de producción, la cual es la principal, pero no la única relación de dominación. El segundo agente de esa relación paga un salario al primero, y se apropia del plus producto. Esa apropiación no se hace mediante el uso directo de la fuerza, a diferencia de otros tipos de sociedades anteriores.

Las condiciones capitalistas sólo pueden conformarse en plenitud si la coacción física experimenta una institucionalización independiente de todas las clases sociales y se concentra en el Estado. Esto no quiere decir, que la violencia desaparezca de la sociedad, sino que sigue actuando en forma “silenciosa” obligando a los seres humanos no poseedores de medios de producción a la venta “voluntaria” de su fuerza de trabajo, a riesgo de no poder subsistir sino no lo hacen. Tampoco quiere decir que fuera del Estado no se ejerza coacción, sino que sólo el Estado se impone normalmente como última instancia coercitiva. (HIRSCH, J., 2005: 165 – 167)

La falta de coerción para vender fuerza de trabajo es condición necesaria para la apariencia formal de igualdad entre los sujetos que se proclama en el derecho y en los contratos que regulan las relaciones entre el trabajador y el propietario de los medios de producción.

El Estado emerge como un tercer sujeto de aquella relación social básica. El capitalismo se caracteriza por la separación de los trabajadores de los medios directos de producción y por la separación de los trabajadores y de los burgueses de los medios directos de coacción, que son concentrados en el Estado. Al separarse la coerción de las relaciones económicas, se diferencian política y economía, pero a su vez se vinculan.

Lo político es una parte del fenómeno más general de la dominación en la sociedad y su característica específica es la supremacía de los medios de coerción física en un territorio excluyentemente delimitado.

A través de las instituciones estatales se cristaliza, se concretiza, se hace visible el Estado; ellas ponen en práctica el ejercicio de la supremacía de la coacción. El Estado es el garante de la relación básica de producción, y posee un interés y una racionalidad distinta y más general que la de los sujetos que participan de esa relación. En ciertas ocasiones puede proteger a uno u otro, y es una mediación articuladora de los sujetos sociales, pero no es un árbitro neutral, porque su interés está en garantizar la reproducción de una relación de dominación desigual y contradictoria. (O´DONNELL, G., 1984:  3-7)

El desarrollo del Estado sólo se puede entender cómo momento del desarrollo de la totalidad de las relaciones sociales, es decir como una parte del desarrollo de la sociedad capitalista. Su existencia depende de la reproducción de estas relaciones. “Por lo tanto, no es simplemente un Estado en una sociedad capitalista sino un Estado capitalista, ya que su supervivencia como tal está ligada a su capacidad de promover la reproducción de las relaciones capitalistas en su conjunto.”

Lo que hace el Estado no es necesariamente en beneficio del capital, ni siempre puede realizar lo que es necesario para asegurar la reproducción de la sociedad capitalista. No es el Estado “de” los capitalistas. “La relación entre el Estado y la reproducción de las relaciones sociales del capitalismo es una relación de prueba y error”. (HOLLOWAY, J., 1992: 13)

El Estado no es sólo sus instituciones que ejercen la supremacía de la coacción, ni tampoco es sólo el “gobierno”. El gobierno puede hablar en nombre del Estado, pero sólo es una parte de él. La administración pública, el poder judicial, el parlamento, los gobiernos subnacionales, etc, conforman también, en sus relaciones recíprocas, el poder del Estado. Si bien el gobierno ocupa un lugar decisivo dentro de las instituciones públicas, y es quien está investido formalmente del poder estatal central, no necesariamente controla efectivamente todos los resortes para su ejercicio. “tener el derecho a gobernar, no siempre implica poseer el poder real para ejercerlo”. (OUVIÑA, H., 2005: 22)

Cada Estado sólo ejerce poder al interior de un territorio definido, lo cual implica que es inmóvil de una manera que contrasta con la movilidad del capital, que se puede mover de un lado al otro del mundo en cuestión de segundos. Sin embargo la reproducción del capital en su conjunto depende de su transitoria inmovilización en la forma de capital productivo. Mientras que la existencia de cualquier Estado nacional depende de la reproducción del capitalismo dentro de sus fronteras, por lo cual tiene permanente interés y necesidad de atraer e inmovilizar al capital en su territorio. Para conseguir esto, el Estado tiene que tratar de asegurar condiciones favorables para la reproducción de capital, proveyendo infraestructura, orden público, educación, políticas monetarias, regulación y control de la fuerza de trabajo, etc., y generalmente haciendo caso omiso a la nacionalidad de los propietarios legales de ese capital (HOLLOWAY, J., 1992: 18 – 19).

El proceso de acumulación capitalista está permanente sometido a la posibilidad de estancamientos y colapsos, tanto en su circulación en toda la economía nacional o mundial, o en industrias particulares. Esas “crisis” dependen de condiciones sociales, económicas o incluso de la naturaleza.

Estado y mercado se relacionan. Si bien el ensanchamiento de uno tiende generalmente a limitar al otro. El mercado necesita de la regulación que le impone el Estado para evitar o sortear las crisis. Mientras que el Estado surge como tercer sujeto en la relación de producción básica por la cual se generan las mercancías que se valorizan y comercian en el mercado y es garante de las relaciones sociales capitalistas. Estado y mercado en su existencia dependen uno del otro. Pero la relación entre ellos, no se autoregula sin fisuras, está sujeta a conflictos, y es variable históricamente.

Los hombres y mujeres son en la economía miembros de clases sociales desiguales y al mismo tiempo son en la comunidad política democrática, ciudadanos formalmente libres e iguales. Esa contradicción promueve conflictos sociales, a través de los cuales la forma de Estado se impone, se modifica o mantiene. Existe una relación histórica y conflictiva ente capitalismo y democracia en la sociedad burguesa. El Estado no es ni el instrumento creado conscientemente de la clase dominante ni la encarnación de la voluntad popular, ni tampoco un sujeto que actúa con autonomía.

Existen obstáculos institucionales que impiden el impacto directo de la voluntad popular en el proceso resolutivo del Estado. La democracia política de la sociedad capitalista no puede ser democracia de base, o dominación directa del pueblo, sino que se reduce a la coparticipación de éste en el ejercicio del poder estatal, pero de manera restringida y sujeta a reglas de procedimiento.

El Estado es una relación entre individuos, grupos y clases, la compactación material de una relación de fuerzas sociales. Esta relación en el sistema de las instituciones, organizaciones y aparatos políticos, adquiere una configuración y unos mecanismos concretos. Una modificación en la correlación de fuerzas entre las clases en la sociedad tiene efectos al interior del Estado, aunque no se trasfiere de manera directa o inmediata, sino que sólo se cristaliza en el aparato estatal en forma refractada, diferenciada, y a veces luego de periodos de transición. Pero el Estado no sólo refleja esa correlación de fuerzas, sino que a la vez la moldea y estabiliza.

“El hecho que el Estado sea un entramado de relaciones sociales y de clases contradictorias se expresa en la diversidad de sus componentes… [el Estado] se disgrega en instancias relativamente autónomas que compiten entre sí, hasta se combaten con frecuencia, y cada una establece sus propias relaciones sociales y de clase.” Los aparatos estatales representan relaciones con todas las clases y todos los grupos, pero en forma diferenciada en cuanto a la efectividad para imponer intereses. (HIRSCH, J., 2005: 168 – 172).

La morfología concreta del Estado (por ejemplo, cuántas ministerios y oficinas tiene, cuanto personal contrata, de qué recursos dispone, etc.), y sus acciones (las políticas y las funciones que decidir asumir o ignorar) dependen de la correlación de fuerzas en una sociedad, y se puede “reformar”. Por eso no se puede hablar de un tamaño universalmente óptimo del Estado. (THWAITES REY, M., 2005)

En una sociedad capitalista no existe sólo un conflicto. Es decir además del conflicto social básico entre “trabajador asalariado” y “capital”, existen toda una serie de contradicciones sociales en las relaciones de dominación: tales como las sexuales o de género, religiosas, culturales, regionales, etc. Estas no son simples derivaciones de la relación capitalista de clases, ni tampoco desaparecerían con ella. Incluso suelen ser contradicciones más antiguas que la sociedad capitalista misma. Tampoco se trata de contradicciones secundarias o insignificantes. Sino que están vinculadas con la relación capitalista de diversos modos, develando con fuerza su importancia en diferentes contextos históricos. En las instituciones del Estado se expresan y entrelazan esos antagonismos sociales. Las relaciones entre Estado y sociedad están marcadas por todas esas contradicciones. “El Estado burgués es entonces siempre y simultáneamente un Estado capitalista, racista y patriarcal”.  (HIRSCH, J., 2005: 170 - 171).

“El Estado es un campo de lucha y una forma de lucha política, a la vez que se pretende que sea la forma de unificación de territorios y poblaciones divididas por criterios de propiedad, poder político y cultural” (GARCÍA LINERA, A., 2010: 5)

Ese Estado cuenta con cierta autonomía frente a la correlación de fuerzas sociales, sobre las que puede intervenir, garantizando con su acción, en última instancia la pervivencia del carácter capitalista de esa sociedad, porque de ese carácter también depende su existencia. La acción que despliega el Estado entonces no depende sólo de la voluntad de algún actor singular (partidos, grupo de interés, movimientos sociales, capitalistas), sino que tiene una racionalidad propia y distinta, que se genera desde las dinámicas de relaciones sociales y de clase. El Estado equilibra los conflictos de forma que sean compatibles con la reproducción de la sociedad y la revalorización del capital. La factibilidad de las políticas estatales está ligada a la condición de que el proceso de revalorización del capital no se vea seriamente afectado.

La forma de socialización capitalista permite la organización de intereses o asociaciones políticas, las cuales atraviesan las estructuras de clases y reproducen en su interior los diversos antagonismos sociales. En el seno de esas organizaciones están incorporadas las contradicciones del Estado y la sociedad, y su burocratización genera una cierta proximidad entre sus cúpulas y la administración estatal, y una creciente oposición entre “bases” y “conducción”. “Así resulta totalmente equivocado suponer que políticamente existe una simple contraposición entre el Estado como aparato de poder y la sociedad civil como esfera de la libertad y la democracia… La forma política acuña a la sociedad y al Estado de igual modo. Ambos conforman una unidad contradictoria y entrelazada.”

La contradictoria unión – separación de Estado y sociedad se expresa por ejemplo, en que el Estado se encuentra separado de las clases, grupos u organizaciones sociales, a la vez que establece vinculaciones con ellos. Los antagonismos sociales tienen su correlato al interior de las diferentes partes del aparato burocrático y en las políticas estatales. Esos ámbitos en ocasiones pueden ser cooptados por uno o varios grupos, de forma que pasan a expresar sus intereses y sus conflictos.

La sociedad capitalista se caracteriza por permanentes crisis, que sacuden el aparato político e imponen su reformación periódica. Esas crisis también, dan el marco propicio para mantener la singularización y la autonomía relativa del Estado, cada vez que transcurren dentro de los espacios, formas y mecanismos establecidos por las instituciones estatales, y no hacen peligrar el proceso productivo capitalista básico. La multiplicidad de instituciones del Estado y la sociedad civil confiere a la sociedad capitalista una gran ductilidad para dirimir en su seno los conflictos, a la vez que aumenta las posibilidades de ejercicio de libertades y derechos de individuos y grupos.

Esas crisis económicas y políticas conducen a modificaciones en los mecanismos de acumulación, en los modos de trabajo y consumo, en la tecnología, en las estructuras sociales y en las relaciones de clases, generando trasformaciones constantes en la configuración histórica concreta de lo que se llama “capitalismo”. Esas trasformaciones tienen su correlato al interior del aparato del Estado.

Las reorganizaciones del sistema político son impulsadas por luchas sociales y políticas, y por lo tanto surgen en forma de crisis. Esas luchas pueden llevar incluso, en situaciones particulares, al cuestionamiento de la sociedad capitalista y del Estado capitalista. La superación revolucionaria de la primera, está vinculada a la superación práctica de su forma política. Pero aquellas luchas se originan y desarrollan en el marco de las instituciones capitalistas dadas y se enfrentan a la dificultad de confrontar con ellas. (HIRSCH, J., 2005: 171 – 174)

 

2.2 Las Políticas Públicas

Oscar Oszlak y Guillermo O´Donnell, en “Estado y Políticas Estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación” sostienen que “las políticas estatales permiten una visión del Estado en acción, desagregado y descongelado como estructura global y puesto en un proceso social en el que se entrecruza complejamente con otras fuerzas sociales… El estudio de las políticas estatales ayuda a desagregar y poner en movimiento a un Estado y actores (clases, fracciones de clases, organizaciones, grupos, eventualmente individuos)… El campo propio de este enfoque es… el  proceso social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y resolución de cuestiones ante las que el Estado y otros actores adoptan políticas”. (Oszlak y O´Donnell, 1984: 99-100).

 Se llama cuestiones a “asuntos (necesidades, demandas) socialmente problematizados”, es decir, aquellos problemas socialmente vigentes y tematizados por actores (organizaciones, grupos, etc.).

Como ninguna sociedad puede atender a todas las necesidades y demandas de sus integrantes, “sólo algunas son problematizadas, en el sentido de que ciertas clases, organizaciones, grupos, o incluso individuos estratégicamente situados, creen que puede y debe hacerse algo a su respecto y están en condiciones de promover su incorporación a la agenda de problemas socialmente vigentes”.

Toda cuestión atraviesa un ciclo vital que va desde su surgimiento (o problematización social) pasando por su desarrollo hasta llegar a su resolución. “A lo largo de este proceso, diferentes actores afectados positiva o negativamente, por el surgimiento y desarrollo de la cuestión, toman posición frente a la misma”.

Entonces el análisis de las políticas estatales debe tener en cuenta su surgimiento, desarrollo y resolución. Incluso el estudio debe iniciarse desde el periodo previo al surgimiento de la cuestión, tratando de observar quien la reconoció como problemática, quién y sobre la base de qué recursos y estrategias logró convertirla en cuestión, qué oposición tuvo, como se percibe, valora y define la cuestión según los diversos actores (sabiendo que difícilmente van a coincidir en estas percepciones), etc.

En otra parte del artículo citado, Oszlak y O´Donnell sostienen que las cuestiones pueden ser iniciadas o no por el Estado. Frente algunas cuestiones el Estado va a tomar una posición, vale decir, va a explicitar una intención de resolverla.

“Una política estatal es esa toma de posición que intenta (o más precisamente dice intentar) alguna forma de resolución de la cuestión. Si bien reconocen que es controvertido el sentido y extensión que cabe al término política estatal (o pública), estos autores la definen como “un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores de la sociedad civil”. Dicha intervención afectará el futuro curso del proceso social.

La política estatal constituye un conjunto de iniciativas y respuestas, manifiestas o implícitas, que observadas en un momento histórico y en un contexto determinado permiten inferir la posición predominante del Estado frente a una cuestión que atañe a sectores significativos de la sociedad. Se habla de posición predominante porque las políticas estatales, por lo general, son suma de iniciativas o respuestas, e incluyen decisiones de una o más organizaciones estatales, simultáneas o sucesivas a lo largo del tiempo. Esas tomas de posiciones no suelen ser unívocas, homogéneas ni permanentes. Las distintas unidades o aparatos estatales involucrados en la fijación de una posición en ocasiones entrarán en conflictos con respecto por ejemplo, a los términos en que debe definirse la cuestión suscitada o cual es el mejor modo para resolverla, o debido a intereses organizacionales o clientelísticos contradictorios. Así las tomas de posición del Estado adquieren un carácter negociado o abiertamente conflictivo.

Otros actores (además del Estado) también toman posición frente a cuestiones que los afectan, adoptando políticas cuyas consecuencias pueden influir considerablemente (incluso más que las políticas estatales) en el proceso de resolución de esas cuestiones y en las futuras tomas de posición sobre las mismas. Cada toma de posición de un actor refleja una estrategia de acción, cuyas premisas depende por lo general, de la cantidad de recursos y apoyos que el actor pueda movilizar y de sus expectativas sobre el comportamiento de los otros actores con respecto a la cuestión. “El conjunto de políticas privadas y estatales se entrelazan en un complejo proceso social”. “La política estatal… no puede ser entendida ni explicada con prescindencia de las políticas de otros actores”.  (OSZLAK O. y O´DONNELL G., 1984: 109 – 114; 120-122)

 

2.3 El Estado latinoamericano

El capitalismo surge primariamente en Europa y desde allí se expande al resto del mundo. A América Latina llega con la conquista y colonización encontrando en nuestros territorios tierras y mano de obra que fortalecieron la acumulación originaria en los países centrales. Durante la época colonial el capitalismo convive en nuestros continentes con otros modos de producción: formas semifeudales y esclavismo.

El capitalismo colonial instalado en nuestros países formaba parte de una lógica mundial y tuvo continuidad luego de los procesos de independencia, que fomentaron ese modo de producción y mantuvieron su carácter colonial, dominando y excluyendo desde el poder del Estado a buena parte de sus habitantes.

La “fundación” del Estado en América Latina en el siglo XIX es un proceso largo e indispensable para la consolidación del capitalismo en el subcontinente. Gracias al Estado en cada territorio se conforma un mercado interno, se expropian tierras a comunidades originarias para que produzcan para el comercio exterior y se inserta al país en la división del trabajo internacional como productores exportadores de materias primas e importadores de bienes industriales provenientes de los países centrales.

La constitución de las clases y la formación de una identidad nacional no fue en Latinoamérica un proceso acabado como en Europa. Estructuras económicas inestables y dependientes, y territorios en los que viven dificultosamente diferentes naciones, fueron el marco en el que el capitalismo alcanzó algún grado de desarrollo.

La intervención estatal, y en menor medida la inversión extranjera, suplió la frágil iniciativa privada local. La génesis del Estado y el capitalismo en nuestros territorios tuvo sus particularidades que marcaron su evolución futura.

La existencia de una sociedad civil fragmentada tuvo su correlato en un Estado con marcado predominio de las instituciones burocrático – represivas como mecanismo para imponer la unificación aparente de la población y del territorio. Sin embargo el dominio que se logró establecer fue precario e inestable en importantes zonas geográficas.

El Estado pasó por diversas formas (oligárquica, populista, burocrático – autoritaria, neoliberal) en las que fue capitalista, pero de un modo propio y singular de nuestra región. (OUVIÑA, H., 2005: 27 -30)

 

3. La Reforma del Estado

 

3.1 La Reforma: su génesis y sentido

Gestada desde mediados de la década de 1970 por el impulso de las corrientes neoliberales, la denominada “Reforma del Estado” se consolidó en la década de 1990, fruto de un cambio en la correlación de las fuerzas sociales, y trajo como principal consecuencia una reformulación en la relación entre Estado y sociedad, una redefinición de las fronteras y del espacio público.

Términos como “Nueva Gestión Pública”, “Gerencia Pública”, “Privatizaciones”, “Desregulaciones”, “Apertura de los mercados”, “Globalización”, etc., se transformaron en elementos infaltables del discurso de políticos e intelectuales orgánicos.

La globalización cultural, la mundialización de los mercados y las decisiones de los grandes centros financieros y de las institucionales internacionales de crédito, se impusieron a los estados y las sociedades.

Los Estados redefinieron sus funciones. Abandonaron tareas asumidas en la época del Estado de Bienestar o estado de compromiso populista. Disminuyeron su responsabilidad y su capacidad de respuesta frente a los reclamos de la sociedad, en especial de aquellos que no cuentan con el poder económico suficiente para lograr adquirir un buen nivel de vida en el mercado. Descentralizaron sus funciones, empoderando a gobiernos subnacionales y organizaciones no gubernamentales. Vendieron empresas públicas a firmas privadas, argumentando la necesidad de achicar y hacer eficiente un aparato estatal agigantado en las décadas anteriores. Emprendieron una reforma administrativa que incorporó conceptos propios de la lógica mercantil privada. Pero la Reforma del Estado fue mucho más que una reforma administrativa.

El capitalismo financiero impuso sus lógicas de acumulación. La necesidad de territorializar el capital, de asentarlo por lo menos temporariamente, lanzó a los estados a una feroz competencia, por inversiones en industrias reales o en negocios simplemente especulativos. Capitales que sólo prometían arraigarse si se las garantizaba beneficios, si se les abrían nuevos nichos de mercado en espacios antes reservados a la sociedad o al Estado, si se abrían las economías nacionales a los flujos monetarios y comerciales internacionales, y si se les permitía apropiarse de tierras y empresas que les aseguraran fuentes acumulación. Promesas que supieron retirar, aggiornar o cumplir según si los gobernantes locales acataban los dictados de organismos como el FMI o el Banco Mundial [2] . 

Pérdida de la soberanía estatal, mayor espacio para el mercado, disminución del poder de los trabajadores para mejorar o por lo menos sostener sus condiciones laborales. Cambios en la correlación de fuerzas: más mercado, más espacio privado o privatizado, menos instrumentos para que el Estado intervenga en la economía, menos poder para la mayoría de la población.

La democracia se expandió por el mundo occidental, en su forma representativa – delegativa. Se perfeccionaron los mecanismos por los cuales se garantizaba el voto a la vez que se imponían trabas para el ejercicio efectivo del poder por las mayorías..

Estados y sociedades más capitalistas y mayorías de las poblaciones más alejadas de las condiciones de vida dignas; administraciones públicas con acceso a nuevas tecnologías y mejores rutinas burocráticas, y sectores sociales privados del acceso a servicios que antes eran públicos; extensión de la democracia representativa – delegativa y desmovilización social y política asentada en el miedo o el desinterés a comprometerse con lo público. Estas dicotomías marcaron el panorama de una etapa del desarrollo del capitalismo y del Estado.

Los Estados fueron fuertes para imponer cambios, aunque estos implicaron la disminución de su propia capacidad para moldear el desarrollo de la sociedad y la economía, y equilibrar los conflictos sociales. No se desguazó o se redujo el conjunto de las instituciones estatales, sino sólo aquellas que respondían a la lógica bienetarista, que en los años anteriores habían crecido por la presión del movimiento obrero que tras largas luchas había arrancado a los gobernantes el reconocimiento de algunos derechos. No se cuestionó aquellas instituciones que garantizaban la relación de producción básica, es decir que aseguraban al capital la efectividad de su dominación. Los dictados de los mercados y las organizaciones de crédito no tenían poder efectivo sobre los territorios, sino mediante políticas estatales que incorporaban sus lógicas y convertían en obligaciones para las población el conjunto de sus recetas.

Un grupo importante de intelectuales, profesores universitarios, consultoras, en general adhirieron a la corriente en boga. El neoliberalismo contó con miles de intelectuales orgánicos, que supieron transmitir al conjunto de la población que en algún futuro su vida iba a mejorar si confiaban ciegamente en estas reformas e incorporan una nueva subjetividad.

La hiperinflación, la recesión económica, las represión de las dictaduras, la propaganda oficial, la retórica en las cátedras o en la televisión, fueron medios de trasmisión - imposición de una nueva manera de concebir el mundo, como inexorablemente más globalizado y capitalista, más competitivo, individualista y prometedor de un progreso reservado a quienes triunfaran en un mercado ahora idolatrado.

Este pensamiento simplificado planteaba que cuanto más se achicara ese Estado reino de la ineficiencia y la coacción, más podría florecer el mercado, reino de la libertad y el crecimiento. Menos Estado, supuestamente era menos impuestos, más eficiencia en la asignación de recursos, más empresas privadas creadoras de empleo, más libertad para quienes contaban con el poder para imponer sus decisiones en aquel mercado.

Las ideas neoliberales se ofrecieron como neutrales aunque beneficiaban a actores concretos, y se difundieron desde los países centrales, en especial Estados Unidos, aunque sus recetas fueron aplicadas en especial en los países latinoamericanos. Las instituciones del Estado de Bienestar y la propiedad pública de empresas, apenas fueron cuestionadas en los países de la OCDE, mientras que fueron drásticamente reducidas en nuestra región. Las reformas fueron impuestas desde los organismos internacionales como condición indispensable para otorgar créditos que servían en general para pagar antiguas deudas. Organismos dominados por esos países centrales, que no hacían en sus territorios lo que predicaban hacia afuera. Lógica comprensible porque el aumento de las posibilidades de negocios para firmas privadas, lo era en especial para empresas trasnacionales cuyos dueños en general eran de los mismos países que dominaban los directorios del FMI o el Banco Mundial.

La crisis del petróleo de mediados de la década del ´70 fue la señal de inicio de una nueva etapa de desarrollo del capitalismo. A partir de allí los fondos se desarraigaron de la producción para vagar errantes en forma líquida por aquellos espacios que prometían rentabilidad a corto plazo, dejando tras de sí el incremento de las deudas de empresas y países subdesarrollados y la crisis económica en aquellos territorios que dejaban de brindar las condiciones ideales para la acumulación. (LOPEZ, A., 2003: 9 - 13; OSZLAK, O., 1997: 1; OSZLAK, O., 1993: 18 – 23; THWAITES REY, M., 2005; THWAITES REY, M., 2008: 1; HOLLOWAY, J., 1992: 23 - 27)

 

3.2 La Reforma: las políticas y sus impactos

La Reforma se concretó a través de políticas estatales. Hubo una “primera generación” de reformas que consistió en una reducción del Estado, en lo que concierne a su tamaño y su injerencia en la actividad económica.

América Latina, fue la región que más fielmente aplicó las políticas contenidas en lo que se conoció como “Consenso de Washington”. En nuestros países se privatizaron empresas estatales productoras de bienes y servicios, ya sea vendiéndolas o entregándolas en concesión por tiempos prolongados a empresas privadas nacionales o extranjeras. Industrias petroleras, de telecomunicaciones, medios de comunicación, servicios públicos esenciales (agua, gas, electricidad, etc.), ya no fueron estatales ni menos aún públicas. Incluso se entregó la gestión de derechos básicos como las jubilaciones, cuyos fondos pasaron a ser administrados por firmas que competían por el ahorro de los trabajadores formales.

Espacios antes reservados al Estado, como las aerolíneas de bandera, la televisión, la prestación de servicios públicos, se convirtieron en ámbitos de mercado, pero no de un mercado competitivo, sino de un espacio controlado por monopolios privados, o en el mejor de los casos por una frágil competencia oligopólica.

Las economías de Latinoamérica se abrieron al comercio y a los flujos financieros internacionales, fruto de la decisión de sus élites gobernantes y de la imposición de los organismos internacionales de crédito, para los cuales esto era una condición insoslayable para refinanciar deudas o para considerarlos parte del grupo de países catalogados como confiables para recibir inversiones privadas.

Las actividades productivas se desregularon o sufrieron modificaciones en su modo de regulación, siempre tendientes a aumentar la libertad de mercado, es decir la facultad de las firmas privadas de decidir dónde invertir, cómo producir y cuánto explotar a la fuerza de trabajo.

La flexibilización laboral fue una política presente en la mayoría de los países de la región. Derechos laborales conquistados históricamente fueron considerados por los diagnósticos neoliberales, pesados costos para las empresas que obstaculizaban la contratación de nuevos trabajadores y la acumulación de capital. Entonces se decidió reducir salarios, fondos destinados a la seguridad social, estabilidad laboral, etc. A la vez que se controlaba o reprimía a las organizaciones sindicales, o se realizaban acuerdos corruptos entre sus cúpulas, las élites gobernantes y los máximos representantes del capital nacional y trasnacional.

Sindicatos y partidos políticos vivieron un proceso de creciente desprestigio y pérdida de afiliados desencantados y enojados con quienes hablaban en nombre de las instituciones que antes los representaban. El corolario fue el “que se vayan todos” que en Argentina sonó al compás de las cacerolas en el 2.001.

El espacio de lo público se redujo y la parte sustraída se transformó en propiedad privada, la cual fue garantizada por nuevas leyes. “Seguridad para las inversiones” fue un objetivo clave de políticas que ataron las manos al Estado en su facultad de redistribución en favor de los sectores sociales más carenciados.

A esos sectores se les destinó políticas sociales focalizadas, donde la atención de los grupos más pobres era un objetivo tan importante como reducir el gasto social. Se crearon diversas políticas sociales que intentaron disminuir los costos sociales de la reforma, que dejaba sin empleo a muchos, y contener las protestas. Lo que antes era reconocido como derecho, ahora se transformó en una prebenda otorgada clientelísticamente o enfocada selectivamente a aquellos grupos que pasaban filtros de selección rigurosos, que tenían por finalidad evitar que muchos fueran considerados beneficiarios de aquellas políticas que antes eran universales.

Las reformas de “segunda generación” partieron del diagnóstico que indicaba que la reducción del tamaño del Estado operada en los primeros años de la década debía ser complementada ahora por un fortalecimiento de la capacidad de gestión de las instituciones estatales, a las que ahora se les reconocía un rol importante como promotoras del desarrollo y garantes del buen funcionamiento del mercado. Hacer más eficiente lo que había quedado de Estado, fue el objetivo de la segunda etapa de reformas, iniciada en 1997 por el Banco Mundial tras un informe titulado “El Estado en un mundo en transición”.

Las instituciones estatales debían mejorar sus mecanismos y tecnologías de gestión para atender las necesidades de los “usuarios” o “clientes”. La lógica mercantil se había apoderado del lenguaje reformista. A los que antes eran considerados ciudadanos con derecho a recibir del Estado bienes y servicios que garantizaran una buena calidad de vida, ahora se los llamaba clientes, a semejanza de las empresas privadas y de su rol de consumidores en el mercado. Así también se empezó a llamar gerentes, a quienes conducían políticas y oficinas públicas.

Una gama de nuevos gerentes, asesores y consultores se incorporaron al Estado. Un grupo tecnocrático formado en las ideas y prácticas neoliberales fue empoderado para cambiar la estructura y las dinámicas del Estado. Siguió existiendo la vieja burocracia de carrera la cual fue mirada con desconfianza y en la medida de lo posible fue pasada a retiro. El personal del Estado nacional en la mayoría de los países disminuyó, no así en los gobiernos subnacionales.

Provincias y municipios recibieron funciones que el Estado nacional descentralizaba o delegaba con o sin presupuesto suficiente. A veces las decisiones seguían centralizadas y la ejecución quedaba a cargo de gobiernos con reducida capacidad de gestión. Pero también esto fue un espacio para acercar algunas políticas a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil, llegando en ciertos casos a generarse espacios de participación, sin que esto significara un sustancial aumento de la movilización social o un estrechamiento de los vínculos comunitarios. Cualquier indicio de politización de la sociedad fue mirada con desconfianza y hábiles mecanismos de desconcientización fueron aplicados con el objetivo que el ciudadano se conformara con ser consumidor en el mercado, votante en las elecciones y fuente de consulta de alguna encuesta de opinión pública o de satisfacción de la calidad de los servicios [3] .  Una democracia ahuecada (HOLLOWAY, J, 1993: 29) que supo mantener una promiscua convivencia con el crecimiento de la pobreza y la desigualdad social. Una democracia delegativa (O´DONNEL, G., 1993: 3) en la que, luego de las elecciones, al Poder Ejecutivo se le delega el derecho de hacer lo que le parezca adecuado.

Presidencias fuertes, funcionarios controlados y más trasparentes, empleados públicos cuya productividad se midiera por indicadores y se fomentara con incentivos económicos, técnicos en puestos claves que supieran que es lo mejor para fortalecer la iniciativa privada, agencias para ejecutar políticas específicas, etc. fueron algunas ideas que dominaron la agenda de la “Nueva Gestión Pública”, tal como se le llamó desde Estados Unidos a ese conjunto de principios, tomados en parte de las empresas privadas, y transmitidos en forma de manuales a funcionarios de diversos países que intentaron con ellas una tarea que estuvieron lejos de cumplir: modernizar a sus burocracias todavía impregnadas de rasgos patrimonialistas.

Un Estado fuerte para imponer reformas que fortalezcan al mercado, el cual debía de crecer sobre los espacios antes reservados al Estado. Una sociedad que a veces recibía algo de lo que el Estado dejaba y que otras veces quedaba presa del mercado [4] . 

Los países que implementaban las reformas eran presentados en los medios de comunicación internacionales como ejemplos a seguir por otros que se resistían a la corriente neoliberal. Un paralelismo: Algunas firmas privadas otorgaban el premio al “empleado del mes” a quien alcanzara estándares de productividad superiores a sus pares y no planteara conflictos a sus patrones, mientras que los organismos financieros internacionales otorgaban créditos a los países que pagaran regularmente los vencimientos de sus deudas anteriores y abrieran sus economías e instituciones estatales a la lógica del mercado.

Si bien los resultados fueron distintos en cada país, en general los primeros años de reforma en el continente se caracterizaron por moderadas tasas de crecimiento e ingreso de capitales extranjeros. Pero hacia finales de la década la crisis había estallado. Sucesivas debacles de las bolsas se extendían por los países, que estaban lo suficientemente globalizados para contagiarse sus problemas. El desempleo y la pobreza crecían. Las instituciones financieras internacionales comenzaron a negar refinanciaciones de préstamos y a subir las tasas de interés, de modo tal que pagar la deuda externa se transformó en una empresa heroica que exigía sacrificios enormes: reducción del presupuesto social, de los salarios de los empleados públicos, aumento de impuestos, etc.

El “ajuste estructural” de la década del ´80 que precedió a las reformas, tuvo una reedición con el ajuste de fines de la década del ´90, que cayó sobre los presupuestos públicos y se trasladó desde allí al conjunto de la economía y en especial al nivel de vida de las personas. La promesa de quienes decidían los recortes, era que se generaría confianza en los mercados, se reactivaría el crédito internacional, las inversiones volverían a fluir y la economía retornaría a la senda de crecimiento. Pero nada de esto se cumplía.

Argentina fue el ejemplo paradigmático de esta historia, prototipo de los países que aceptaron las lógicas impuestas por sus acreedores y puestas en prácticas por un grupo de funcionarios que tomaron el credo neoliberal como religión que se negaron a cuestionar por lo menos hasta que estalló la crisis más grande de la historia del país. Clases medias empobrecidas, saqueos, corrupción de funcionarios públicos, renuncia de presidentes, etc. fueron las noticias de los diarios a finales del año 2.001. Pero la crisis se gestó en los años anteriores al calor de las reformas.

En los otros países la suerte fue similar porque las políticas también lo fueron. Antes o después, muchos países entraron en aquella crisis que cuestionó el modelo neoliberal, y dejó abierta la necesidad de operar de nuevo sobre la frontera entre el Estado y la sociedad, sobre la capacidad de las instituciones públicas para intervenir en la economía ya sea para garantizar la acumulación de capital o responder a las demandas sociales.

El Estado tras su “Reforma” se convirtió en más capitalista, pero tras la crisis profunda e histórica, quedó en las condiciones ideales para que múltiples actores sociales replantearan su sentido, funciones, historia, políticas... Porque por fuera del escenario del neoliberalismo, siempre hubo quienes se conservaron resistentes a la mercantilización de los vínculos sociales. Así se iniciaba una nueva etapa, que más o menos coincidía con un nuevo siglo. (LOPEZ, A., 2003: 7 - 13, 18 – 21; THWAITES REY, M., 2008: 9; RESTREPO, D., 2003: 6; PRATS I CATALÁ, J., 1998: 1 – 4; OSZLAK, O., 1993: 10 – 20; FELDER, R., 2007; THWAITES REY, M., 2005: 6; OUVIÑA, H., 2005: 30 - 33)

 

4. La Refundación del Estado?”

 

4.1 Caminos diversos sin metas comunes

En los inicios del siglo XXI América Latina vive una nueva época caracterizada por el surgimiento de movimientos sociales que se convierten en nuevos actores políticos, reformas en las instituciones del Estado, novedosos mecanismos de participación, reconocimiento de derechos de naciones originarias y modificaciones profundas en la relación Estado – Sociedad plasmadas en las constituciones.

La contemporaneidad de los cambios dificulta su análisis. Sólo se puede aspirar a conceptualizaciones y caracterizaciones provisorias, siempre sujetas al debate. La trayectoria de las políticas y de las orientaciones de los gobiernos son cambiantes y los “giros” hacia derecha o izquierda una posibilidad constante.

UNASUR, Telesur, Banco del Sur, ALBA, etc., son ejemplos de nuevos procesos de integración regional, de espacios de coincidencia entre un número variable de estados que comparten ciertos principios u objetivos. Sin embargo los procesos que se viven en cada uno de ellos son diversos. Como primera aproximación se podría hacer una clasificación, no exhaustiva y siempre discutible, que distinga tres grupos de países en la actual coyuntura de la región, sólo con el fin de justificar la decisión de profundizar luego en uno de esos grupos:

• El primer grupo estaría conformado por aquellos países que presentan una menor distancia, en comparación con los miembros de los otros grupos, de la retórica y de las políticas propias del neoliberalismo predominante en las últimas décadas del siglo XX. Gobiernos centro derecha, Tratados de Libre Comercio con Estados Unidos, fortalecimiento de los aparatos represivos del Estado, búsqueda del orden entendido como cancelación de los conflictos sociales, caracterizan a Colombia durante las presidencias de Uribe y Santos, al Chile de Sebastián Piñera o a la actual Honduras.

• El segundo grupo de países se encuentra en una posición intermedia dentro de esta clasificación. Se trata de aquellos con mejores resultados de crecimiento económico, basado generalmente en políticas que impulsan el desarrollo de sus mercados internos y en una coyuntura internacional favorable en la cual se valorizan los precios de sus comodities exportables. En el nuevo siglo el Estado adquirió en ellos una creciente importancia en la economía, el presupuesto destinado a educación se incrementó, se crearon mecanismos de cooperación entre el Estado y las empresas, se fomentó la competitividad internacional de la producción mediante devaluaciones del tipo de cambio y promoción de la modernización tecnológica, se recuperó la planificación en algunas áreas a través de planes estratégicos elaborados con participación de múltiples actores, hay una recuperación tímida de la regulación sobre el capital financiero y se reconocieron formalmente derechos a la diversidad cultural y a los pueblos originarios.

Además se han creado o fomentado mecanismo de transparentación de la gestión pública y de participación en las decisiones, tales como audiencias públicas para ciertas políticas estatales, presupuestos participativos, concejos municipales de servicios, etc. Las sociedades presentan un grado creciente de politización, pero todavía escaso en comparación con otros países del continente en que los movimientos sociales se han convertido en actores relevantes en el escenario político nacional.

En estos países los gobernantes critican en sus discursos la época neoliberal y la acción imperialista de los países centrales, sin embargo no se ha modificado en forma significativa las dinámicas de acumulación propias de fines del siglo XX, existe una presencia creciente de firmas trasnacionales controlando resortes básicos de la producción y poco se ha avanzado en procesos de recuperación nacional de empresas de servicios públicos privatizadas.

Boaventura de Souza Santos (2010) denomina a este grupo como “Estado comunidad ilusoria” y lo caracteriza por su vocación política popular, nacional y transclasista y por la capacidad del Estado de incorporar demandas populares por vía de inversiones financieras y simbólico ideológico. En estos países no se cuestiona el capitalismo, sino que se intenta desarrollar políticas creativas que permitan minimizar los costos sociales de la acumulación. Se promueve la reducción de la desigualdad en cuanto a ingresos sin alterar la matriz de producción de dominación clasista. El gobierno socialdemócrata de Lula da Silva en Brasil es el ejemplo paradigmático, con una política económica neodesarrollista que articula el nacionalismo económico con la obediencia resignada a las instituciones del capitalismo global

• En el tercer grupo se ubican Venezuela, Bolivia y Ecuador, países en donde se ha iniciado un proceso que algunos científicos sociales y decisores políticos han denominado “Refundación del Estado” para distanciarlo de la Reforma del Estado neoliberal de la década del ´90 y para simbolizar cambios profundos en la matriz social, económica y política de estos territorios. Se trata de países en transición, en camino hacia algo que todavía no se logra definir con exactitud pero que tiene características opuestas no sólo con respecto a la época neoliberal, sino también a la forma de organización colonialista y patrimonialista predominante en los últimos siglos [5] .

En estos países la lucha de clases está abierta, una lucha basada en diferencias no sólo económicos, sino también regionales, étnicas, etc., Nuevos Movimientos Sociales (NMS) han surgido levantando la bandera de la ampliación del espacio público más allá de la frontera estatal, de la reivindicación de la participación política y social sin exclusiones de género, nacionalidad y condición económica, y como en el caso de Bolivia han sabido tejer alianzas para acceder al poder del Estado, en donde han iniciado una verdadera revolución lenta y no exenta de múltiples dificultades.

En los siguientes apartados se analizan los procesos que viven Bolivia y Ecuador y las nuevas formas de participación democrática en el Continente.

 

4.2 El Estado plurinacional boliviano

La historia de Bolivia desde su independencia formal de la Corona española estuvo caracterizada por la continuación del colonialismo expresado en la exclusión de los pueblos y naciones indígenas, que son mayoría en el país, del ejercicio real de los derechos políticos y de los puestos de trabajo de mayor prestigio social. La organización de la economía y la sociedad estuvo marcada por el patrimonialismo, es decir por propietarios latifundistas de la tierra (obtenida en base al despojo a los aborígenes, sus dueños originales) que controlaban las estructuras de dominación política, a la vez que el Estado no logró consolidar un ejercicio de poder continuo sobre todo el territorio por lo cual persistieron formas de dominio oligárquicas en varias regiones y los pueblos originarios campesinos continuaron con su organización comunitaria de la vida económica y social en zonas marginales. Es decir un Estado instrumentalizado por la clase dominante, una economía pobre, excluyente y abigarrada (con persistencia de modos de producción y formas de organización política diversas), y una sociedad civil que aprendió a resolver sus problemas a veces con independencia del poder estatal central.

Desde 1985 y por 20 años gobernaron el país partidos conservadores neoliberales. Pasaran por la presidencia Paz Estenssoro, Paz Zamora, Sánchez de Losada, Banzer y Quiroga, todos ellos avanzaron en el proceso de liberación del mercado, privatización y cierre de empresas públicas, desregulación de la fuerza laboral y extranjerización de la propiedad de los recursos productivos. (GARCIAL LINERA, A., 2010 b: 72).

Desde la revolución democrático burguesa de 1952 se habían fortalecido una serie de organizaciones, ligadas a actividades productivas y grupos sociales, comunidades, barrios, productores de coca, campesinos indígenas, es decir una gama de movimientos sociales amplia, cuyo poder para producir hechos de resonancia social se puso de manifiesto a partir del año 2000, cuando iniciaron en forma aislada múltiples protestas, diversas en sus objetivos y en su ubicación geográfica, que intentaban defender el control local sobre recursos productivos como el agua, el gas y la tierra. Estos grupos sociales en los años anteriores habían aprovechado la descentralización administrativa para ganar espacios de participación a nivel municipal. Las manifestaciones dispersas expresaban en diferentes lenguajes reclamos comunes.

A partir de 2003 este bloque social heterogéneo y movilizado comenzó a ganar cohesión, a promover un programa de transformaciones estructurales, a sumar apoyos de sectores criollos de clase media y baja y movimientos cooperativistas. En las elecciones de 2005 presentaron una propuesta política, a través de un instrumento específicamente creado a este fin, el partido MAS (Movimiento al Socialismo) que presentó como candidato a presidente a un indígena, líder de las manifestaciones populares, Evo Morales Ayma, y de vicepresidente a un intelectual criollo, Alvaro García Linera. Con el triunfo electoral del MAS comenzó un proceso de sustitución de las élites dirigentes. Un gran número de indígenas por primera vez en la historia de Bolivia desde la conquista española, accedía a los más altos espacios de poder. (GARCIA LINERA A. 2010 b: 77 - 87).

Este nuevo bloque de poder dominante tiene como base económica la pequeña producción mercantil, agraria y urbana. Está formado por campesinos indígenas, pequeños productores urbanos, empresarios que producen para el mercado interno, profesionales e intelectuales afines a las clases populares, obreros que sufrieron en las décadas anteriores la precarización laboral, las fuerzas armadas que adhieren al nuevo gobierno por su defensa de la soberanía estatal y una parte de la burocracia. Es decir una composición de los grupos gobernantes muy distinta a la que había predominado en los siglos anteriores. La base material de poder de este nuevo bloque se fortaleció por las nacionalizaciones de los recursos naturales y la recuperación por parte del Estado de la propiedad de las empresas de hidrocarburos (principales exportadoras) y de telecomunicaciones.  El Estado se transformó en el principal inversor en la economía, duplicó su participación el Producto Bruto Interno y mediante el Banco de Desarrollo Productivo apoya a los pequeños y medianos productores. (GARCIA LINERA, A., 2010 b: 17 – 28)

Fruto del Pacto de Unidad entre los principales movimientos sociales se reformó la Constitución incorporando cambios sustanciales, tales como: el reconocimiento del pluralismo jurídico (las comunidades indígenas campesinas pueden regirse en sus territorios y en los conflictos al interior de ella por sus propias normas); la democracia participativa [6] y la democracia comunitaria son reconocidas a la par que la democracia representativa ; se promueve la economía social y comunitaria; se reconocen nuevos derechos; se aumenta la capacidad del Estado para retomar el control sobre los recursos básicos del país; se obliga a la consulta y consentimiento de los pueblos para la explotación de recursos naturales en sus territorios, etc.

El primer artículo define el modelo de Estado como unitario social de derecho plurinacional comunitario con descentralización administrativa y autonomías. El segundo artículo plantea la preexistencia colonial de las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos, y por lo tanto el reconocimiento a su derecho al autogobierno, a instituciones, lengua, normas, cosmovisión y gestión propias. La plurinacionalidad expresada en la Constitución implica el reconocimiento de la diversidad cultural y la afirmación de la existencia de diversas naciones iguales en derechos como miembros de un mismo Estado y anterior a él.

Con la nueva Constitución se operó también un cambio en los órganos que conformaban la estructura estatal, rompiendo con el modo clásico tripartito de división de poderes. En Bolivia existe hoy, además del Poder Ejecutivo, una Asamblea Legislativa Plurinacional cuyos miembros son elegidos algunos en circunscripciones tradicionales y otros en distritos especiales indígenas, un órgano judicial que cuenta con un Tribunal Constitucional Plurinacional que resuelve en última instancia litigios según el derecho moderno occidental y también según las normas propias de las comunidades originarias, y el Órgano Electoral Plurinacional que controla y supervisa los procesos de representación política en todos los niveles de gobierno y organizaciones políticas, supervisando el ejercicio de la democracia al interior de cada comunidad y de cada método de selección de candidatos.

La organización económica del país quedó regida a partir del principio del Buen Vivir (Sumak Kawsay o Suma Qamaña, según idiomas indígenas), una concepción distinta a la de crecimiento como aumento del PBI y a la idea de desarrollo propia de la modernidad occidental. La Constitución reconoce una economía plural constituida por formas de organización económica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa.

Es una Constitución para una transición en el sentido que introduce cambios menores a los reclamados por los grupos que promovieron la reforma, pero importantes para iniciar transformaciones en la ordenación misma de la sociedad, la economía y el Estado. (DE SOUSA SANTOS, B., 2010; GARCÍA LINERA A., 2010 b; VEGA CAMACHO, O., 2010)

La oposición al gobierno de Evo Morales está articulada en los terratenientes, que conservan sus latifundios y en los partidos políticos que gobiernan los departamentos de Santa Cruz, Pando, Beni, Tarija y Cochabamba, zonas con importantes recursos naturales como petróleo y gas. Este grupo cuenta con alrededor de un tercio de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional y la mayoría de los votos en el Senado. Precisamente en esa Cámara en 2008 se aprobó el llamado a un referéndum revocatorio del mandato del presidente impulsado por estos grupos opositores. En ese referéndum Evo Morales obtuvo el apoyo del 67% de la población.

La más radical ofensiva de la oposición se expresó en el intento de golpe de Estado en setiembre 2008 que llegó a tomar los aeropuertos y varios edificios públicos en diferentes zonas del país. Pero tras el asesinato de 11 indígenas en Pando por orden del gobernador local, el intento de derrocamiento perdió todo el apoyo social y justificó la intervención del ejército en defensa del gobierno constitucional y democrático. El golpe fracasó y una amplia movilización social respaldó al presidente.

Evo Morales luego fue reelegido en su cargo en 2010 y sus opositores, disminuidos como fuerza política y como bloque de poder social y económico, se refugiaron en el dominio de varios medios de comunicación, en el poder de algunos gobiernos en departamentos importantes y en comités cívicos, con un cierto apoyo social, que operan como contraparte de los movimientos sociales que apoyan al MAS. “Claro, ninguna clase dominante abandona voluntariamente el poder… ni acepta que de la noche a la mañana quien era su sirviente o empleada ahora sea su legislador o ministro…” (GARCIA LINERA, 2000 b: 78 -79)

La realidad boliviana expresa aún más contradicciones y límites para el proceso iniciado en 2005: la desigualdad y la pobreza histórica en el país si bien se ha reducido continúa en niveles preocupantes, la propiedad concentrada de la tierra no se ha modificado sustancialmente conservándose así intacta la base de sustentación material del antiguo bloque dominante y el crecimiento económico del país, si bien ha posibilitado obtener recursos para la redistribución, se solventa sobre el aumento del precio internacional de los hidrocarburos exportables. El extractivismo, es decir el crecimiento basado en la extracción, explotación y venta, de recursos naturales renovables y no renovables, con poca industrialización y por métodos en ocasiones contaminantes, es quizá la contradicción mayor del modelo económico. En el seno de los intelectuales que apoyan el gobierno está planteado el debate entre quienes reconocen la urgencia de obtener recursos que brinden al Estado la posibilidad de aplicar políticas públicas inclusivas y quienes rechazan que esos recursos se obtengan a través de actividades productivas que pueden afectar el equilibrio de la naturaleza y la biodiversidad en el país.

El vicepresidente García Linera denomina como “Socialismo Comunitario” al objetivo hacia el cual se dirige Bolivia. Lo define como un horizonte, como una vía democrática a la construcción de un socialismo de raíces indígenas, que recoja la modernidad en ciencia y tecnología, pero también la tradición asociativa y campesina en la gestión de lo común. (GARCIA LINERA, A., 2000 b: 88)

 

4.3 La revolución ciudadana de Ecuador

En Ecuador la Refundación del Estado se encuentra menos avanzada que en Bolivia. Sin embargo ha dado como fruto una reforma constitucional que introdujo principios que marcan el inicio de una nueva etapa en el reconocimiento de los derechos de los pueblos y los ciudadanos, y en la relación entre el ser humano y la naturaleza.

La reforma de la Carta Magna fue impulsada por el presidente Rafael Correa y su partido Alianza País, contando con el apoyo de una amplia mayoría en el referéndum de abril de 2007. Existió una importante participación popular en la presentación de las propuestas e indígenas formaron parte de la Asamblea Constituyente aunque en menor número que en Bolivia.

La nueva Constitución sancionada en 2008 introdujo cambios significativos, por ejemplo:

• Reconoce cinco gobiernos autonómicos y prevé la creación de circunscripciones indígenas y pluriculturales que pueden invocar pluralismo jurídico y regirse en algunos aspectos por sus propias normas, reconociéndose el derecho ancestral de los pueblos.

• En reemplazo de la antigua división tripartita de poderes, se definen cinco funciones del Estado: legislativa; ejecutiva; judicial y justicia indígena; de transparencia; y control social y electoral.

• Ecuador reconoce su plurinacionalidad al inicio de la Constitución, sin embargo el concepto predominante a lo largo del texto para referirse al reconocimiento de las identidades de los diversos pueblos y naciones que habitan el territorio, es de “pluralidad cultural” o “interculturalidad”.

• Se reconocen derechos a la “Pachamama [7] ” , un verdadero mestizaje conceptual entre las cosmovisiones aborígenes y las occidentales modernas, y un gran avance en la defensa del patrimonio natural común.

• Se reconoce el principio del Buen Vivir como faro orientador de la economía [8] , se establece al Estado como planificador de la economía, y se indican pautas para promover la participación ciudadana en la elaboración de políticas públicas.

La cuestión económica ha marcado fuertes límites en el proceso de Refundación del Estado en Ecuador. Existen profundas dificultades para salir de la dolarización de la economía, en la que se encuentra el país desde principios de siglo, y para lograr alternativas de desarrollo al modelo extractivista. La explotación de recursos como el petróleo, principal bien exportable, ha generado tensiones entre el gobierno y los pueblos donde se encuentran los yacimientos.

El desarrollo de los Nuevos Movimientos Sociales es menor en Ecuador que en Bolivia. Rafael Correa llegó al poder acompañado de un vicepresidente indígena nombrado por la CONAIE, entidad que agrupa a los principales grupos, comunidades y movimientos indígenas del país. La alianza con esta organización se transformó en un importante enfrentamiento a los pocos años, lo que marcó la más importante tensión al interior de la coalición gobernante.

El gobierno de Correa puede ser calificado como progresista o de izquierda, posee una retórica y ciertas políticas antiimperialistas y antineoliberales. El horizonte declarado y no bien definido todavía es el socialismo del siglo XXI. (DE SOUZA SANTOS, B., 2010: 65 – 125)

 

4.4 Nuevos Movimientos Sociales y demodiversidad

En América Latina en las últimas décadas existe un proceso de extensión del número y la importancia de las organizaciones de la sociedad civil. Favorecidos por la continuidad democrática en la mayoría de los países, por la descentralización de la gestión pública y por políticas que requieren la participación ciudadana en su diseño o implementación, han emergido una gama diversa y heterogénea de nuevos movimientos sociales (NMS).

El proceso de Refundación del Estado tiene a los NMS como actores destacados, como lo demuestran las experiencias boliviana, ecuatoriana y venezolana. Ellos son distintos a los partidos políticos y a los sindicatos tradicionales, generalmente no están ligados a un área concreta de la producción, sino que se gestan en virtud de la necesidad de defender derechos, peticionar a las autoridades, resolver problemas sociales o hacer visible a grupos generalmente excluidos. En la mayoría de los casos no presentan propuestas políticas para acceder al poder del Estado, sin embargo la experiencia boliviana demuestra como la asociación entre estos movimientos dio origen a un partido que consiguió el apoyo electoral mayoritario en el país.

Los NMS tienden a extender lo público más allá de lo estatal. Surgen en el seno de la sociedad civil y si bien entablan algún tipo de relación con el Estado (que puede ir desde la abierta confrontación a la intensa cooperación) no dependen completamente de él.

Las demandas de estas organizaciones son diversas y sus formas de liderazgos, de expresión y de vinculación con el resto de la sociedad, son infinitas. Difícilmente constituyen un nuevo bloque social, porque sus intereses son heterogéneos y hasta diferentes los idiomas en que se expresan. La comunicación entre movimientos barriales de una ciudad muy poblada de Bolivia y un pueblo indígena de la zona amazónica del mismo país, requiere un intenso trabajo de traducción, es decir encontrar puntos comunes, bases de entendimiento entre culturas distintas.

Las políticas neoliberales que privatizaron buena parte del andamiaje estatal y las prácticas sociales que ampliaron el espacio de la política y de lo público, han tenido en común el cuestionamiento del Estado.

El Estado sigue siendo un referente inevitable de las relaciones sociales y en los últimos años ha aumentado su participación en la economía, a la vez que comparte con empresas, organizaciones sociales y ciudadanos individuales la iniciativa, el diseño y la gestión de políticas públicas antes reservadas en exclusivo a la maquinaria burocrática.

La importancia de los NMS en cada país es variable. En Argentina las organizaciones barriales, de piqueteros, desempleados, etc. tomaron fuerza con la crisis del año 2001, pero no conformaron una alternativa de poder frente a los partidos políticos tradicionales, sino que se integraron a ellos, negociaron con el Estado ciertas concesiones o permanecen subalternas.

Los NMS dinamizaron la participación, la extendieron cuantitativamente (más gente participativa) y cualitativamente (nuevos modos de participación). No sólo como ciudadanos, sino también como miembros de una organización social, de un pueblo o una nacionalidad, los hombres y las mujeres de Latinoamérica se insertan en las arenas de discusión sociales y políticas, en forma creciente, como actores, con poder de incidencia en la resolución de las cuestiones que los afectan, un poder variable según el contexto social pero superior al que imperó durante las dictaduras de décadas anteriores o en la época de la despolitización neoliberal.

La democracia delegativa predominante va dejando de a poco espacio a una democracia de mayor intensidad. La Constitución de Bolivia reconoce en un pie de igualdad a la democracia representativa, la participativa y la comunitaria. El reconocimiento de diversas culturas en el continente, implica permitir y promover prácticas democráticas no uniformes, sino acordes con la historia, las necesidades y las posibilidades de cada comunidad.

La historia de la democracia en territorio latinoamericano no se remonta a la polis griegas, simplemente porque ellas estuvieron ubicadas en la Europa antigua, sino que nuestra tierra guarda memoria de prácticas sociales participativas, comunitarias, anteriores a la conquista española y portuguesa, que han sobrevivido en las formas de organización social de pueblos y naciones originarios. Mecanismos de determinación de cargos por rotación, ejercicio de las funciones públicas en forma gratuita y como obligación frente a la comunidad, decisiones tomadas por consenso en asambleas populares que no tienen un límite de tiempo marcado más que el necesario para encontrar una decisión que satisfaga mínimamente a todos, etc., son formas culturales distintas, medios de ejercer la participación antiguos y novedosos a la vez. La democracia representativa al estilo del liberalismo político con origen en Europa ya no es la única existente. La demodiversidad crece y empieza de a poco a caracterizar nuestra realidad.

Pero el optimismo debe ser limitado. La pobreza, las desigualdades sociales, si bien no son un límite infranqueable, si son obstáculo para estos procesos de participación. Son las comunidades más pobres e históricamente excluidas las que han dado origen a múltiples movimientos sociales, pero también son ellas y sus miembros los que experimentan mayores dificultades para acceder a puestos estatales claves, a la propiedad de medios de comunicación con altos niveles de audiencia o al manejo de recursos económicos que les permitan modificar de un modo profundo la realidad económica, social y política.

El Estado latinoamericano sigue siendo capitalista y sigue garantizando esas relaciones de producción. La democracia predominante es la delegativa – representativa. El Estado es más pequeño que 30 años atrás porque vendió – regaló a firmas privadas nacionales o extranjeras buena parte de los instrumentos con lo que contaba para operar sobre la economía, con lo cual canceló espacios, tales como la gestión de servicios públicos, que hoy podrían abrirse a la participación popular.

Latinoamérica es hoy una realidad contradictoria, donde hay matrices comunes, pero donde los polos existen, donde un país se diferencia de otro. La historia de la democracia verdaderamente encuentra un capítulo propiamente latinoamericano y la teoría política escrita hasta ahora no es suficiente para dar cuenta de la praxis que realimenta a esa teoría y que le impone nuevos desafíos.

 

5. Conclusiones y comparaciones

No es tan sencillo establecer similitudes entre los procesos de Reforma y Refundación del Estado. Pero como uno es continuación del otro, ambos se producen en el mismo espacio geográfico e inserto en el mismo mundo, se pueden delinear algunas comparaciones, a riesgo de forzar los parecidos.

En primer lugar, como se dijo anteriormente ambos procesos se dan en Latinoamérica, y no en otra parte del mundo. Aunque las medidas neoliberales tuvieron amplia difusión, lo ocurrido en nuestra región es único e inédito, aunque guarde rasgos en común con el resto de los países capitalistas.

Como Latinoamérica es el territorio común a ambos procesos, ellos parten de la base de una historia, de una cultura, de una sociedad, de una clase política, que transita ambas etapas. Si bien los actores predominantes se renuevan con el correr de los años, los habitantes de nuestros países son los mismos.

Pero no exactamente los mismos. Las subjetividades en Latinoamérica han sido transformadas por estos procesos, o por lo menos lo están siendo lentamente. La mentalidad neoliberal se abrió paso al calor de las dictaduras de los ´70 y ´80 para consolidarse como sentido común en los ´90 y ser cuestionada a partir del nuevo siglo. La Refundación del Estado requiere de los hombres y mujeres nuevos modos de pensar y de concebir la normalidad, de valorar y de relacionarse con otras personas y con el Estado. Estamos quizá en un proceso de gestación de esos nuevos modos. El amplio apoyo electoral a gobiernos que se declaran críticos del neoliberalismo, el aumento de la participación política y social, y una nueva conciencia acerca del respeto a los derechos, parecen ser indicios de que algo está cambiando, aunque de a poco.

Lo que no cambia es la globalización. Ella atraviesa las décadas, y parece que se instala en el mundo. Pero puede ser utilizada de modos diversos. El neoliberalismo la significó como la señal de que el crecimiento sólo era posible si se abrían los mercados y la cultura al torrente capitalista moldeado en los países centrales. En la nueva etapa al parecer se reutilizan y resignifican los mecanismos que la globalización brinda. Se fortalecen lazos entre los países que promueven los cambios económicos y sociales, aumentando su comercio, creando proyectos comunes, por ejemplo en el campo energético y creando redes internacionales de reaseguro de la democracia, que han demostrado su eficacia para detener algunos intentos de golpe de Estado y dirimir enfrentamientos entre países de la región.

La democracia justamente es un rasgo común y a su vez un parte de aguas. Tanto en la década del ´90 como en los inicios del nuevo siglo, el grueso de los países latinoamericanos tuvo continuidad en el ejercicio de los mecanismos mínimos de la democracia. El neoliberalismo de fines de siglo se hizo amigo de las autoridades electas por el voto, a diferencia de las décadas anteriores en que había preferido a los dictadores. Mientras que los nuevos procesos políticos de nuestro siglo fortalecen los mecanismos democráticos. La diferencia se encuentra en la participación popular: ella estaba restringida en la etapa neoliberal a los comicios y a lo sumo a alguna injerencia en políticas específicas, en cambio en los años recientes se intensifica en forma creciente en todos los países del subcontinente, en especial en los que están llevando adelante la Refundación del Estado. Crecimiento de los NMS, protestas sociales amplias, consultas populares, aumento de las participación política, etc. son parte del mapa democrático actual.

Hay otros rasgo en común entre los periodos analizados: el cuestionamiento del Estado. Pero esta afirmación hay que matizarla. El neoliberalismo propone disminuir el espacio estatal para que crezca el del mercado, aunque para ello reclama un Estado fuerte que imponga las reformas que debiliten el poder popular y creen oportunidades de negocios en espacios antes reservados a lo público o a los derechos de las personas. El proceso de Refundación cuestiona también al Estado pero con el objetivo de fortalecer a la sociedad, a sus redes, sus organizaciones, a su capacidad de resolver problemas. Pero también reclama un Estado más activo y dirigido ahora por grupos políticos afines a los sectores populares. Un Estado que cree espacios de participación, recupere empresas entregadas a capitales trasnacionales y equilibre la distribución de la riqueza.

Con estos procesos muta constantemente la cara del Estado, es decir sus instituciones se modifican en uno u otro sentido, porque expresan el devenir histórico de la correlación de fuerzas al interior de la sociedad.

Ambos procesos no han sido acabados. La Reforma del Estado antes de culminarse, mostró sus consecuencias más perversas y fue por ello de a poco clausurada como opción política. La Refundación todavía está en proceso de gestación y tiene múltiples promesas a futuro.

Las diferencias son más fáciles de identificar. Para comenzar, la Reforma del Estado tuvo una extensión territorial más amplia que la que tiene actualmente la Refundación. Gravitó quizá la influencia de los organismos financieros internacionales que impusieron sus recetas de igual modo en todos los países de la región. Hoy no existe ninguna autoridad externa común que promueva el paso a la nueva etapa.

Los problemas a resolver a principios de los ´90 son diferentes a los del nuevo siglo. Incluso las consecuencias de las políticas neoliberales son uno de los principales problemas que los países de la región han tenido que afrontar en los últimos años. Pero la Refundación no es simplemente un parche o una vuelta atrás a lo hecho en los años inmediatos anteriores, sino que intenta sanar heridas más antiguas, generadas en la Conquista española y portuguesa y mantenidas en la época independista neocolonial.

Son distintas también las crisis internacionales y sus impactos. La gran apertura de las economías latinoamericanas de fines del siglo XX generó un campo propicio para la transmisión a nuestros territorios de los problemas en cualquier parte del mundo. Hoy parece que estamos un poco más blindados, o por lo menos que los efectos negativos de la gran crisis del capitalismo que estalló en 2008 y está lejos de resolverse, son contrarrestados por otras tendencias internacionales que nos benefician, como el aumento del precio de las materias primas. Pero no hay que olvidarse de la capacidad demostrada en décadas anteriores por las grandes potencias para transferir a las periferias los costos de sus ajustes. Además la ortodoxia neoliberal paradójicamente se fortalece con la crisis en la Unión Europea, porque los recortes sobre los presupuestos para garantizar derechos sociales proliferan, los nuevos líderes de los países son a veces representantes de los grandes capitales financieros y los habitantes lejos están todavía de plantearse un cuestionamiento profundo del capitalismo o sus instituciones. Las propuestas latinoamericanos son en este contexto una opción para el mundo. Si las soluciones ensayadas hoy en Europa fracasan cabe esperar que el mundo occidental considere esa alternativa.

Asistimos en Latinoamérica a una etapa histórica nueva, como todas lo son, lo singular es que existe la voluntad política de que ella sea muy distinta a las anteriores. Pero en cada país los procesos son variados y no directamente asimilables, pero en todos algo positivo está pasando, aunque queda mucho por hacer.

Podríamos cuestionarnos si es pertinente decir que el neoliberalismo ha llegado a su fin en nuestra región. La respuesta más adecuada quizá sería: “el debate está abierto”. No es una respuesta de compromiso, porque implica reconocer que una forma de Estado que se consolida en los ´90 hoy no sólo está siendo cuestionada, sino que hay indicios del paso hacia algo nuevo.

Tales indicios son por ejemplo: la mayor intervención del Estado en la economía, nuevas regulaciones en algunos mercados, políticas sociales universales, constitucionalismo transformador en Bolivia y Ecuador, etc. Sin embargo el Estado conserva buena parte de la fisonomía heredada de la época neoliberal y a pesar de la retórica oficial, los mecanismos básicos de acumulación no han sido trastocados en la mayoría de los países.

Oscar Vega Camacho en su trabajo “Al sur del Estado”, que forma parte de la obra “El Estado campo de lucha”, expresa un llamado interesante a reproducir: “Ahora, se trataría de pensar y hablar desde el Sur con los otros puntos cardinales, pero sobre todo, se trataría de la posibilidad de configurar y constituir una brújula de navegación para estos tiempos a partir de las iniciativas y alternativas que produce esta fractura y separación de las realidades materiales y culturales para orientarnos a mundos por hacer y crear, otras geografías que pensar y recorrer de otros mundos posibles… estamos trabajando el paso de la transición… El quiebre es únicamente el inicio, un gran impulso, la fuerza que cambia pero aún no es el cambio, apenas comienza la tarea del cambio, abre el escenario y la agenda de los cambios, alimenta el sentido e imaginación de producir cambio, afirmar la capacidad de ser cambio.” (VEGA CAMACHO, O., 2010: 129 – 130)

Estamos en una época de transición, hacia algo que esperemos sea mejor que lo que vivimos. Estamos llamados a vivir la tensión de la transición y a ser protagonistas de ella.

 

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