Resumen

En el artículo analizaré el proceso de fortalecimiento del Poder Ejecutivo durante los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner, en la aplicación de un conjunto de políticas implementadas en temas relevante como las políticas económica y un  conjunto de medidas de tipo social. Para ello no solo se considerará el papel  desempeñado por la presidencia en la formulación de las iniciativas, sino que también serán tenidas en cuenta las prerrogativas que aquella se reserva para la concreción de las medidas consideradas.

    Además, precisar la táctica del gobierno en su relación con otros actores significativos requiere estudiar la constitución de la alianza que contribuyó a dotar de legitimidad y apoyos a la agenda gubernamental. Esa indagación se relaciona con la necesidad de identificar las opciones utilizadas por el kirchnerismo para desarrollar sus iniciativas, así como de caracterizar el posicionamiento de determinados actores políticos y sociales frente a medidas que pudieran impactar sobre la distribución de recursos o la garantía de determinados derechos adquiridos.

Abstract

In this article we will analyze the process in which the Executive Branch during Nestor and Cristina Kirchner presidential terms could get stronger by the implementation of economic and social policies as a whole. We will not only consider the president role in these initiatives but also the prerogatives the president keeps in order to concrete those measures.

Besides, official agenda could get support and legitimacy as there was an alliance that held that project that confirmed the existence of strategic relationship between the government and other important agents.  To precise this strategy is required to identify choices made by the “Kirchnerism” to develop its initiatives and to describe how political and social agents faced measures that could affect resources distribution o some vested rights.

Fortalezas y tensiones en el proyecto kirchnerista

Mg. Alejandro M. Rossi*

    En el artículo intentaré analizar algunas de las estrategias adoptadas por el kirchnerismo para consolidarse en el poder, revirtiendo algunas de las políticas llevadas a cabo hasta la crisis del 2001 y reformulando algunos componentes de la  alianza gubernamental establecida durante la presidencia de Carlos Menem con sectores del sindicalismo y diversos núcleos empresariales. Es importante tener en cuenta que dicha coalición es importante, considerando que las políticas públicas pueden ser vistas como el producto de una negociación en la que intervienen diferentes actores que luchan por influir en la definición del problema adoptada, la formulación de la iniciativa y la implementación de la misma, estableciéndose distintos esquemas de interacción entre los participantes.

    Para ello, en el artículo indagaré los cambios en el plano institucional y en las políticas económica y social, así como la reconfiguración de la relación con ciertos actores sociales que viabilizó la puesta en práctica de determinadas iniciativas y la búsqueda de obtener mayores niveles de legitimidad y autonomía política frente a importantes dirigentes del Partido Justicialista. Debe remarcarse que parto de la concepción de las políticas públicas como el producto de una negociación entre distintos actores sociales, con capacidades disímiles en determinados contextos políticos y económicos.

    En primer término mencionaré brevemente algunos de los antecedentes en cuanto a políticas económicas y sociales instrumentadas en los años de Menem y De la Rúa y en la salida de la convertibilidad. Posteriormente, intentaré desarrollar las transformaciones introducidas por los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner en aspectos institucionales, programa económico y políticas sociales, analizando no solo el papel jugado por los actores políticos y sociales en la adopción de esas medidas, sino también remarcando el contexto y los legados que viabilizaron algunos de esos cambios. Finalmente, concluiré identificando las posibles fortalezas del esquema ideado desde 2.002, así como las posibles dificultades y limitaciones que estaría enfrentando, no solo desde el punto de vista de los equilibrios macroeconómicos, sino de las tensiones que pueden generarse con algunos de sus más importantes apoyos políticos y sociales.

II) Antecedentes de las políticas implementadas antes de la llegada de Néstor Kirchner.

II-1)Racconto de medidas “neoliberales”.

    En el plano macroeconómico durante el menemismo se llevó a cabo una serie de reformas que incluyó medidas como la liberalización de buena parte de las variables económicas y financieras, la desregulación de numerosas actividades, la privatización de importantes empresas prestatarias de servicios públicos o productoras de bienes considerados estratégicos o indispensables, el incremento de la apertura a la economía internacional (tanto a los flujos financieros como en los intercambios comerciales), la descentralización de servicios y recursos a las provincias, la autonomía del Banco Central; y se produjeron modificaciones en la política cambiaria³.

    Asimismo, se privilegió una relación estrecha con los principales organismos de crédito internacionales, que incluyó una fuerte reestructuración de la deuda que concluyó en el Plan Brady. Esa relación privilegiada, además de un acercamiento al gobierno de Estados Unidos, en el marco del denominado “Realismo Periférico”, brindó a la Argentina acceso a financiamiento externo para solventar el fuerte incremento del gasto público durante la década del noventa.

    Entre 1.991 y 1.998 se logró contener la inflación, se alcanzó una reducción sustancial del déficit fiscal (aunque sin producir una baja efectiva en el gasto público), el Producto Bruto Interno creció alrededor del 57%, con incrementos del 58,2% en el consumo, el 175,4% en la inversión y el 105,9% en las exportaciones de bienes y servicios. Como datos negativos pueden verse un fuerte crecimiento del índice de desocupación que en el mes de Octubre de 1.999 alcanzó al 13,8% de la Población Económicamente Activa (produciéndose un pico de desempleo en Mayo de 1995 de un 18,6% de la PEA) y un empeoramiento en la distribución del ingreso, acompañado todo esto de una creciente dependencia frente a la afluencia de capitales externos (De Pablo, 1.994, Llach, 1.997 y Castro, 1999).

    A partir de Diciembre de 1.999 ciertos sectores  del gobierno de la Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educación, consideraban que las principales demandas de la población pasaban por un “emprolijamiento” de la acción de gobierno, eliminando los variados focos de corrupción existentes y produciendo una distribución más equitativa de la riqueza, aunque sin poner en riesgo el grueso de las transformaciones introducidas en la última década. Por ello, Machinea decidió buscar el equilibrio de las cuentas públicas a partir de un aumento en los ingresos, sin efectuar un ajuste en el gasto público. Con ese objetivo presentó una reforma tributaria con un incremento y ampliación del impuesto a las ganancias, el aumento de la cuota de bienes personales, la suspensión de la baja de aportes patronales y el acrecentamiento de la base sobre la que se aplicaban las tasas. El resultado fue un freno en el proceso de recuperación de la economía, ante la incertidumbre que se producía ante la aprobación de este paquete impositivo y el riesgo percibido por los sectores afectados por el incremento de las exacciones, que amenazaba la continuidad de las inversiones en numerosos sectores.

    El freno producido en la recuperación del sistema productivo llevó a que en Junio de 2000 surgiera desde el Ministerio de Economía una propuesta para bajar los sueldos por encima de los 1.000 pesos, sin plantearse en ese momento una reducción del gasto público a través de una reestructuración del Estado, a partir de una reingeniería de sus funciones. La opción de disminuir salarios superiores a mil pesos dificultó las reformas en el aparato burocrático, haciendo más compleja la búsqueda de excelencia en las actividades que quedaban en manos del Estado, para lo que era necesaria la efectiva profesionalización de los funcionarios y el pago de sueldos que no los incentivaran a “migrar” hacia la actividad privada.

    Ante las presiones que se sufrían por las dudas en la capacidad financiera del país para hacer frente a los compromisos internacionales, se gestó una operación denominada Blindaje, que constituyó un aporte de recursos de los principales organismos internacionales para tranquilizar el mercado. Se logró una ayuda de 30.000 millones de dólares, de los cuales 20.000 serían otorgados por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el gobierno de España. Ese dinero se utilizaría para renovar parte de la deuda y financiar el déficit fiscal, que persistía por la desaceleración de la actividad económica, que se veía fuertemente afectada por lo que estaba ocurriendo en el plano político.

    Confiado en que el Blindaje traería un cambio en las expectativas, a principios del 2001 Machinea permitió una expansión considerable del déficit fiscal en un intento por estimular la economía, estableciendo además un Plan de Infraestructura⁴. La respuesta fue un incremento de la desconfianza hacia el país, que se vio reflejado en el crecimiento del indicador de riesgo-país⁵. Asimismo, el colapso de Turquía y las presiones sobre el Presidente del Banco Central Pedro Pou para que renunciara, sembraron más desconfianza sobre las posibilidades de los mercados emergentes y en particular de Argentina para superar la crisis e iniciar un proceso de recuperación sostenido. Esa situación forzó la renuncia del ministro de Economía a fines del mes de Febrero y su reemplazo por el entonces Ministro de Defensa Ricardo López Murphy.   

    Esta designación implicaba una opción por un representante de la línea ortodoxia económica, que hacía un fuerte hincapié en la necesidad de conseguir rápidamente el equilibrio fiscal. Su gestión al frente del Ministerio fue muy corta, ya que duró un poco más de dos semanas, a pesar de lo cual lanzó un programa que marcó con claridad los límites de la administración aliancista para ajustar las cuentas públicas. El equipo de López Murphy estaba integrado por economistas provenientes en un buen número de La Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericana como Daniel Artana, Fernando Navajas y Santiago Urbiztondo, junto a otros profesionales provenientes de otros centros de estudio afines como Federico Sturzenegger de la Universidad Di Tella o Manuel Solanet. Esta homogeneidad conceptual permitía prever una rápida adopción de propuestas orientadas a ajustar las erogaciones del Estado  y rediseñar el funcionamiento del sector público, no solo para reducirlo, sino también para eficientizarlo.

    En tal sentido, el 16 de Marzo se decidió un conjunto de medidas que buscaba encauzar la situación fiscal, sin tocar salarios ni jubilaciones en forma nominal, atacando lo que en el equipo económico se consideraban privilegios presupuestarios. Se afectaba el Fondo especial del tabaco, el gasto en las Universidades, el subsidio a las naftas en la región Patagónica y el Fondo de Incentivo Docente para los maestros (para obligar a los gobiernos provinciales a reorientar gastos hacia el sistema educativo). Por otra parte, Solanet desde la Secretaría de Modernización del Estado, empezaba la elaboración de un proyecto para la reorganización estatal que permitiera cumplir mejor las funciones indelegables que éste tenía, además de darle un carácter gerencia que lo volviera funcional al modelo de desarrollo económico impulsado.

    Sin embargo, aún cuando el plan fue bien recibido en los sectores empresariales, ocasionó una profunda crisis en el seno de la Alianza, que incluyó la renuncia de tres ministros. Por ello, y luego de ruidosas manifestaciones estudiantiles que incluyeron corte de calles, el presidente optó por dejar de el programa, produciéndose la renuncia de López Murphy y el retorno a la función pública de Domingo Cavallo, considerado por importantes sectores de la opinión pública el arquitecto de la recuperación de la economía argentina en los noventa⁶ y beneficiado con una alta ponderación en los mercados financieros internacionales. Esta situación era vista además como un importante aporte de apoyo político para el gobierno, lo cual, se suponía permitiría obtener una serie de concesiones por parte de los organismos proveedores de crédito, ante la solicitud argentina de un mejor trato.

    Consciente de la imposibilidad de disminuir el gasto público, desde los inicios de su administración en el ministerio, Cavallo intentó incrementar rápidamente el nivel de ingresos y favorecer el proceso de recuperación de algunos sectores de la economía que enfrentaban la competencia del mercado externo. Para ello, planteó un Impuesto a las transacciones financieras y postuló la introducción de Programas de Competitividad, que implicaban apoyo impositivo a ciertos sectores de la economía. Modificaba además los acuerdos arancelarios al interior del MERCOSUR, con el objetivo de proteger algunas ramas de la producción que no podían sostener la competencia con Brasil.

    Por otra parte, ante las presiones de algunos grupos que planteaban el agotamiento del sistema de convertibilidad de la moneda, se decidió la modificación de la Ley de Convertibilidad, incorporando al euro como moneda de paridad al momento que alcanzara al dólar en los mercados internacionales. Esto se vio acompañado por una creciente presión sobre el presidente del Banco Central Pedro Pou para lograr su retiro⁷ y sustituirlo por Roque Maccarone.  En este contexto, se inició un proceso de fuga de capitales, que derivó en una creciente pérdida de reservas, acompañado de la utilización de las mismas para el pago de obligaciones internacionales y corrientes y la obligación de la Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones de comprar bonos del Estado con el dinero de los futuros jubilados.

    El agravamiento de la crisis llevó a que Cavallo encarara sus últimos intentos por encontrar soluciones estructurales para la complicada situación económica. Por un lado, se lanzó la Ley de Déficit Cero, que estipulaba que si no se contaba con los recursos suficientes, había que ajustar automáticamente los sueldos estatales y las jubilaciones, salvo para los ingresos más bajos, aunque sin introducir reformas más profundas en la dimensión del sector público.

    Alfonsín intentó condicionar la implementación de la Ley de Déficit Cero a que no se disminuyeran los gastos en el área social y a que tanto el PAMI como la ANSES quedaran en manos de políticos radicales, intentando que Cavallo no ampliara su influencia en el seno del gabinete (Morales Solá, 2002). Asimismo, sectores del radicalismo y Aníbal Ibarra, rápidamente pulverizaron la ley de crédito público, que aseguraba el pago a los acreedores aún con los recursos de los jubilados, para recuperar credibilidad en los mercados internacionales.

    Por otra parte, se realizó un proceso conocido como Megacanje, que implicaba un cambio parcialmente voluntario⁸ de deuda que buscaba extender los plazos de la deuda pública para reducir las necesidades financieras de corto plazo, aunque incrementando los costos a futuro. Este proceso fue impugnado políticamente por importantes sectores de la oposición, que postulaban que los bonos que se introducían en el canje tenían una muy alta tasa de rentabilidad y eran muy gravosos para las futuras administraciones.

    Sin embargo, estas medidas aparecían como tardías, existiendo una aceleración en el retiro de fondos de los bancos por parte de la población y un aumento del riesgo país, ante la falta de apoyo de los organismos internacionales al programa argentino, producto de un cambio de postura del gobierno de los Estados Unidos, que ahora rechazaba la aplicación de “salvatajes” a los países que actuaran irresponsablemente en su política de endeudamiento. El agravamiento de la situación llevó a que a principios de Diciembre el Ministro Cavallo decidiera introducir una medida denominada “corralito” en la que se limitaba la cantidad de dinero en efectivo que podía extraerse de los bancos, con el objetivo de evitar una corrida sobre los depósitos que llevara a una caída de numerosos bancos, pudiendo en cambio utilizarse el dinero que estaba en las cuentas corrientes para efectuar compras con las tarjetas de débito.

    La contrapartida fue la escasez de efectivo en la economía, que dificultaba su funcionamiento, en especial en aquellos sectores que se manejaban en la informalidad, profundizando de ese modo el proceso recesivo en el que se vivía. Los efectos de retracción en el consumo, como consecuencia de la carencia de efectivo, contribuyeron a incrementar la situación de descontento que se vivía en el país entre los sectores marginados de la economía formal. 

II-2) Antecedentes en políticas sociales.

    Al principio de su gobierno, Carlos Saúl Ménem tuvo como preocupaciones centrales la resolución del problema de los juicios previsionales contra el Estado y la búsqueda de un mejor funcionamiento del sistema previsional. En tal sentido, en 1.989, se puso en funcionamiento la Cámara Nacional de Seguridad Social como instancia especializada y única de canalización de los recursos judiciales. Por otra parte, el gobierno ocupado por el problema de los juicios, logró la aprobación el 13 de Julio de 1.990 de la Ley 23.827, que procuraba atraer a la mayor cantidad de jubilados a los métodos oficiales de cancelación de la deuda, ya que se agregaba la ventaja que no se exigiría la renuncia a efectuar posteriores reclamos judiciales para acceder a los beneficios ofrecidos.  Tras la puesta en vigencia de la Ley de Convertibilidad, en Abril de 1.991, el Congreso aprobó a instancias del Poder Ejecutivo la Ley 23.982, la cual dispuso la cancelación de la deuda del Sistema Nacional de Previsión Social al 1 de Abril de 1.991, abonándose en efectivo hasta $ 1.500, pudiendo los beneficiarios optar por recibir el saldo mediante la suscripción de Bonos de Cancelación de Deudas Previsionales en pesos o en dólares; o cobrar en efectivo en un plazo máximo de dieciséis años (Di Lorenzo, 1.996).  

    La Ley 24.241, aprobada en Septiembre de 1.993 introdujo una importante transformación en materia previsional, garantizando una Prestación Básica Universal para todos los beneficiarios del sistema, una Prestación Compensatoria para los que hubieran hecho aportes al régimen anterior y brindando una opción entre capitalizar los aportes previsionales o recibir una Prestación Adicional por Permanencia sobre los aportes realizados por el trabajador. Se creaban Administradoras de Fondos de Jubilación y Pensión, destinadas a administrar los fondos destinados al Sistema de Capitalización, las cuales cobrarían una comisión por esa tarea, encargándose también de proveer un seguro de vida para los familiares del aportante. Además se modificaba la edad jubilatoria para hombres y mujeres llevándola a 65 años para los primeros y 60 para las mujeres y se exigía treinta años de aportes para acceder al beneficio previsional.   

    Ante las dudas que generaba la implementación de esta ley, se sancionó la  24.347, que posibilitó la incorporación de las amas de casa al sistema, cotizando como trabajadoras autónomas. Asimismo, se instituía la Prestación por Edad Avanzada para trabajadores que hubieran cumplido 70 años y acreditaran 10 años de servicios con aportes computables, con una prestación de servicios de al menos 5 de los últimos 8 años anteriores al cese de la actividad. Además  se prolongaba por 90 días la fecha de opción entre los regímenes de capitalización y reparto y se permitía que en el lapso de 2 años los que optaran el primero pudieran volver al segundo.

    En 1995, frente a los desequilibrios en las finanzas del sistema previsional, se sancionó la Ley 24.463 de Solidaridad Previsional, la cual postulaba modificaciones referidas al financiamiento del sistema previsional público y relacionadas con los procedimientos para la resolución de conflictos en el área de Seguridad Social. Entre los cambios más importantes, se encontraba que la movilidad de las prestaciones del régimen previsional público estaría determinada cada año según la Ley de Presupuesto. Con relación al procedimiento judicial en diferendos referidos a la seguridad social, se establecía que la ANSES podría articular en su defensa la limitación de recursos en el régimen de reparto para atender el mayor gasto. Además, se le daba a la Corte Suprema la posibilidad de intervenir en las causas por recurso extraordinario, siendo sus sentencias de seguimiento obligatorio para jueces inferiores en causas análogas.

    En el plano educativo, el primer paso de la transformación fue la aprobación en Diciembre de 1991 de la Ley 20.049 (Ley de Transferencia de los Servicios Educativos Nacionales a las Provincias), por la cual se descentralizaba el sistema traspasando las escuelas secundarias y los institutos terciarios a los Estados provinciales.

    Para encarar cambios de tipo curricular en 1993 el Congreso aprobó la Ley Federal de Educación que implicaba extender la obligatoriedad de la escolarización a 10 años, al tiempo que la institución  escolar se proponía como eje del cambio educativo. Se instituía un sistema educativo descentralizado e integrado, que apuntaba a eliminar las desigualdades regionales y a desarrollar y difundir innovaciones tecnológicas y científicas. Para ello, se intentaba garantizar igual calidad entre las diferentes regiones en materia educativa mediante el establecimiento de un acuerdo nacional sobre los Contenidos Básicos Comunes (CBC) aplicables en todo el país.

    Asimismo, para remediar las desigualdades educativas, el Ministerio de Cultura y Educación creó en 1993 el Plan Social Educativo  que promovió políticas compensatorias, construyendo y refaccionando escuelas, ofreciendo cursos de perfeccionamiento docente y distribuyendo material didáctico y libros de texto a los alumnos de bajos recursos. Por otra parte, se construyeron bibliotecas populares y se instalaron gabinetes informáticos, otorgándose además subsidios para actividades complementarias de formación laboral, aportes para favorecer a aquellos adultos que no terminaron su educación básica y equipamiento para alumnos con discapacidades (Rivero, 1999). Con el mismo objetivo, en función de los problemas ligados a la deserción escolar en los sectores pobres, comenzó a funcionar en 1997 el Programa Nacional de Becas de Retención Escolar, a partir del cual se otorgaban becas a alumnos entre 13 y 19 años de edad, intentando no sólo incrementar los años de escolaridad sino también mejorar la empleabilidad de los jóvenes necesitados (Repetto, 2001).

    En relación con el nivel universitario, en 1995 se puso en marcha el Programa FOMEC, que asignó fondos a las universidades de gestión estatal mediante proyectos concursables a partir de convocatorias anuales,  teniendo como objetivos centrales la reforma académica, la mejora de la enseñanza tanto a nivel de grado como de postgrado, la modernización de bibliotecas y centros de documentación y el fortalecimiento y desarrollo institucional. Además, se introdujeron criterios de evaluación externa para la Universidad, con la creación de cuerpos de especialistas que analizarían la calidad y pertinencia de los contenidos impartidos en las altas casas de estudios. Para ello se creó la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), una entidad autónoma e independiente del gobierno integrada por especialistas reconocidos en diferentes temáticas.

    Por otra parte en el área laboral, en 1991 se promulgó la Ley de Empleo, que instituía el Seguro de Desempleo e introducía modalidades que permitían contratos por tiempo determinado, disminuían los montos de indemnizaciones al momento de finalización de los plazos convenidos y reducían los aportes patronales, al tiempo que incorporaba incentivos para la regularización del empleo no registrado. En 1993, el gobierno dictó el Decreto 206/93 que preveía la disminución de las contribuciones patronales para la producción primaria, la industria, la construcción, el turismo y las investigaciones científicas y tecnológicas. De acuerdo al Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento firmado por el gobierno nacional con las provincias, el porcentaje de la reducción variaba entre un 30 y un 80% según el desarrollo relativo de las diferentes regiones.

    En el año 1994, se firmó el Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social, con representantes de los sindicatos, los empresarios y el Poder Ejecutivo, que incluía un estatuto para la pequeña y mediana empresa y un sistema de seguros para los accidentes de trabajo administrado por Aseguradoras de Riesgos de Trabajo. En ese marco, en el mes de Marzo de 1995 se aprobó la 24.465 de Promoción del Empleo, la cual planteó nuevas modalidades contractuales, con menores exigencias, favoreciendo la contratación de trabajadores bajo la figura de período de prueba y/o aprendizaje. También en Marzo se sancionó la Ley 24.467, que introducía modificaciones para las pequeñas y medianas empresas con el objetivo de favorecer la creación de empleos, proponiendo que las nuevas modalidades de contratación no requirieran la previa habilitación por convenio colectivo de trabajo, ni el registro de contrato, como tampoco regiría en el caso de despido, la indemnización prevista en la Ley Nacional de Empleo, creándose un régimen especial. Se introducían además modificaciones en el régimen de licencias, el posible fraccionamiento en el pago del aguinaldo y el régimen de extinción del contrato de trabajo.

   
    Tras la asunción como Ministro de Trabajo de Antonio Erman González, se inició un proceso de negociaciones con la CGT y se llegó a un proyecto consensuado, que eliminaba algunos de los cambios que se habían introducido en los años anteriores, al tiempo que mantenía un alto nivel de concentración para la negociación colectiva. Como contrapartida se disminuían las indemnizaciones para los despidos, con el objetivo de disminuir el costo laboral.

II-3) Cambios económicos a la salida de la convertibilidad.

    La traumática salida del Plan de Convertibilidad a principio de 2.002, acompañada de una muy compleja crisis política que incluyó la renuncia de Fernando De la Rúa y la sucesión de cuatro presidentes en una semana⁹, favorecieron un importante replanteo en el plano socioeconómico. En su discurso de asunción frente a la Asamblea Legislativa, el 23 de Diciembre de 2001 el presidente interino Adolfo Rodríguez Saa informó la decisión de defaultear la deuda argentina con los acreedores privados¹⁰, incluso sobre títulos que por muchos años no implicaban pagos para el país.

    Como parte de una estrategia para ganar legitimidad y fortalecer sus aspiraciones políticas, el nuevo presidente efectuaba reuniones con dirigentes de distintos grupos sindicales, empresariales y de movimientos sociales, prometiéndoles rápidas soluciones a todos ellos. Por otra parte, en un intento por poner en funcionamiento el aparato productivo, proponía reformas a nivel monetario con la inclusión de monedas virtuales como el Argentino (en un intento por no salir manifiestamente de la convertibilidad de la moneda), que no alteraban sustancialmente los problemas de competitividad ni de solvencia fiscal que sufría la economía local.

    El 30 de Diciembre, ante la falta de apoyo de los mandatarios justicialistas en una reunión realizada en la residencia veraniega de Chapdmalal, el presidente interino decidió volver a su provincia y presentar la renuncia, argumentando que era imposible gobernar el país en esas condiciones de debilidad política y acusando a grupos ligados con el Justicialismo bonaerense de forzar la caída de su administración para acceder al poder.

    En Enero de 2.002 asumió Eduardo Duhalde, recuperando el poder el Partido Justicialista, aunque ahora con un claro apoyo de una parte importante de la Unión Cívica Radical, particularmente del sector liderado por Raúl Alfonsín¹¹. El nuevo presidente, a partir de un diagnóstico que adjudicaba  a la política cambiaria la dificultad para competir a la producción nacional, propuso la derogación de la Ley de Convertibilidad, que había sido mantenida por el gobierno aliancista luego de 1.999. Por ello, Ministro de Economía Jorge Remes Lenicov, determinó que el tipo de cambio se determinaría mediante una mezcla entre las cotizaciones del dólar, el euro y el real, en virtud de la composición del comercio exterior de nuestro país¹².

    Esta decisión duró muy poco tiempo ante la creciente brecha existente entre la cotización del dólar oficial y la establecida en el mercado “paralelo”, con la consiguiente pérdida de reservas para el Banco Central. La devaluación se aceleró, a pesar de los intentos gubernamentales de intervenir en el mercado de cambios a través de la venta de divisas¹³. El clima de incertidumbre provocado tras la salida de la convertibilidad  había incrementado notablemente la demanda de moneda extranjera (moderada por la menor liquidez creada por la inmovilización de efectivo producida tras la instauración del denominado “corralito bancario) y había generado una estrategia de retención de dólares por parte de los exportadores.  

    Por ello, ante los riesgos resultantes de la devaluación monetaria, Duhalde resolvió la pesificación del sistema financiero, arguyendo que frente a la magnitud del proceso devaluatorio, los créditos se habían hecho complejos para pagar por lo que había que mantenerlos en pesos, actuando del mismo modo con los depósitos. No obstante esa solución coyuntural, se planteaba un inconveniente de magnitud, ya que dicha pesificación se produjo a tipos de cambio disímiles para depósitos y préstamos, lo que implicaba una descapitalización de los bancos, que sería compensada a través de distintos mecanismos que tendrían consecuencias en términos fiscales y de solidez patrimonial de las entidades financieras.

    Como una tentativa para resolver esa problemática, se resolvió que los préstamos realizados por el sistema financiero se pesificarían en una relación de un peso igual a un dólar, mientras que para los depósitos la relación sería de un dólar igual a $ 1,40, quedando así deteriorada la solvencia económica de algunas entidades. Asimismo, se establecía que se instrumentaría un Coeficiente de Variación de Salarios, para actualizar las deudas que se tenían con el sector bancario, sin que esa alternativa significara una solución que incluyera plenamente a los distintos tipos de deudores afectados por la devaluación¹⁴, generándose desequilibrios que retrasarán la posterior normalización en el funcionamiento del sistema financiero. De esa manera, la pesificación servía para proteger a los bancos de la devaluación en el corto plazo, ante el riesgo que éstos no pudieran recuperar los créditos en un volumen suficiente para honrar los depósitos; aunque en un plazo más largo se dañaba claramente la credibilidad del sector financiero, al introducir claros signos de desconfianza acerca de las reglas de juego en el sistema bancario, alterando el valor de los activos de los distintos inversores.

    El impacto de estas medidas para el sistema económico fue muy fuerte, produciéndose una caída del Producto Bruto Interno de casi el 11% en el 2002 y un salto espectacular en los índices de desocupación y pobreza¹⁵, acompañados de una distribución crecientemente desigual del ingreso, acentuada por el retorno de la inflación, que impactaba de manera más violenta a los sectores postergados que a los más acomodados¹⁶.

    No obstante, tras la llegada al Ministerio de Economía de Roberto Lavagna, se adoptó una política monetaria y fiscal mucho más prudente, al tiempo que se buscó establecer algo muy similar a una convertibilidad disimulada con el dólar, a partir de una creciente intervención del Banco Central y otros bancos oficiales en el mercado cambiario, con lo que se intentó garantizar cierta estabilidad de las variables económicas, evitando la espiralización de la inflación y la profundización de la fuga de capitales y del deterioro del sistema productivo.

    La devaluación de la moneda, junto con una caída del consumo interno, disminuyeron los volúmenes de importaciones, permitiendo una mejora de sectores industriales que no habían podido competir con los productos extranjeros, provocándose también un abaratamiento de la mano de obra en términos internacionales, dotando transitoriamente al sector exportador de una fuente de competitividad. También se produjo un incremento en el precio de los productos exportables argentinos, particularmente las oleaginosas, las que irán desplazando a otras actividades en el sector agrícola¹⁷. El mejoramiento de esas variables externas, no solo favoreció la recuperación de la actividad económica y la obtención de un saldo positivo de la balanza comercial, sino que creó las condiciones para el reestablecimiento de impuestos a la exportación (retenciones)¹⁸ que financiaran programas contra la pobreza,y el mejoramiento de la relación con los gobernadores, limitando las presiones existentes sobre la necesidad de un ajuste fiscal en las provincias. Asimismo, se produjeron reuniones entre gobernadores justicialistas ante el empeoramiento de la situación macroeconómica que fueron vitales para la sustentabilidad del gobierno, viabilizando una recuperación aunque a costo de acumular ciertas tensiones que se verían años después¹⁹.

III) Administración de Néstor Kirchner

III-1) Aspectos institucionales.

    Con el objetivo de obtener rápidamente un aumento en la consideración pública, inicialmente el gobierno kirchnerista adoptó un conjunto de medidas con gran impacto mediático, sobre todo en relación con ciertos grupos que tenían un alto nivel de descrédito, como los militares relacionados con la represión ilegal durante el Proceso de Reorganización Nacional, o sectores de la policía a los que se acusaba de corrupción o de aplicación de métodos ilegales o bien miembros del Poder Judicial a los que se sindicaba como relacionados con el gobierno de Menem²⁰. La estrategia se suponía que reforzaría la imagen presidencial en la opinión pública al confrontar con actores que se encontraban sin ninguna duda  debilitados y que carecían de apoyos concretos en el escenario político.

    Para ello, la administración de Néstor Kirchner reactivó los juicios políticos iniciados previamente contra algunos de los magistrados a los que se acusaba de haber formado parte de la denominada “mayoría automática” durante el menemismo, aplicando también una estrategia de presión a través de los medios de comunicación²¹. En un plazo bastante breve, ya sea por renuncia  de los acusados (que querían que la presión sobre ellos terminara rápidamente) o por la realización del juicio político, Kirchner se desembarazó de muchos de los magistrados a los que se vinculaba con el menemismo, cubriendo algunas de las vacantes con juristas de reconocido prestigio académico²² o con actuaciones reconocidas en tribunales internacionales, y dejando algunos cargos libres, argumentando que era necesario llevar adelante un replanteo en el funcionamiento de la Corte Suprema, tarea que finalmente no se encaró hasta el momento²³.  

    Por otra parte, ante la demanda de organizaciones vinculadas con la defensa de los Derechos Humanos, se decidió la anulación de las leyes de Punto Final y Obediencia Debida (no se tomó ninguna decisión respecto de los indultos otorgados por Carlos Menem) y se inició una estrategia de impugnación de muchas de las medidas tomadas durante el período democrático que incluyó la reescritura del prólogo del libro Nunca Más²⁴ y el pedido de disculpas de Néstor Kirchner en la inauguración del Museo de la Memoria en la ESMA por la poca voluntad de los gobiernos constitucionales de haber resuelto la problemática de los Derechos Humanos²⁵.

    Asimismo, el gobierno hizo fuerte hincapié en la necesidad de no “criminalizar el conflicto social”, limitándose en la utilización de mecanismos represivos frente a movilizaciones, cortes de calle, tomas de fábrica y bloqueos , que pudieran entrar en conflicto con otros derechos como la libertad de tránsito que eran reivindicados por otros sectores sociales²⁶.  Se argumentaba que todo intento de reprimir esas manifestaciones podía derivar en la utilización de una violencia incontrolable que pondría en peligro la vida de los manifestantes²⁷

    Por otra parte, la administración kirchnerista fijó además una posición cercana a los sectores denominados garantistas, que remarcan la problemática de la desigualdad y de las carencias sociales como la variable fundamental para explicar el incremento del delito, por sobre otras razones que se esgrimen usualmente, vinculadas con el  carácter supuestamente blando de la legislación penal y la no adopción de una estrategia de carácter represivo. Se buscaba remarcar desde el gobierno que el incremento del delito era una sensación creada por los medios, existiendo razones de tipo económico que explicaban la falta de seguridad de parte de la población²⁸.     

    Estas iniciativas de Néstor Kirchner consolidaron una relación de cercanía con grupos que no provenían del Partido Justicialista, que habían tenido experiencia en anteriores administraciones como la de la Alianza por el Trabajo, la Educación y la Justicia²⁹, y conformaron un sector que reivindicó un apoyo extrapartidario al gobierno, caracterizado como “transversal”. Algunos de sus miembros accedieron a cargos gubernamentales de relativa importancia y otros fueron beneficiados por el manejo de algunos de los planes sociales, tanto a nivel asistencial como los vinculados con la inserción en el mercado de trabajo, desarrollando una tarea no solo de apoyo político, sino de “pacificación” del conflicto en las calles que había sido muy complejo a fines del gobierno de Fernando De la Rúa.

III-2) Transformaciones en el proyecto macroeconómico.

    En el plano económico, el kirchnerismo intentó marcar ciertos puntos de quiebre respecto de los sucedido en la década anterior, fundamentalmente en lo referido al rol del Estado en cuanto asignador de recursos, y los mecanismos para controlar el funcionamiento del mercado. Durante el período kirchnerista, el Estado recuperó un papel de importante asignador de recursos en el campo socioeconómico, utilizando diversos mecanismos como el control de precios, la concesión de subsidios o la intervención en el comercio exterior a través de aranceles, derechos de exportación o cupos en relación con determinados países.

    Además, se produjo la estatización de varias empresas prestadoras de servicios públicos, ya sea porque se determinó que no cumplían con muchas de las condiciones impuestas en los pliegos de concesión o porque las empresas prefirieron negociar su salida del país en términos “amistosos”, obteniendo algún tipo de compensación. En tal sentido, también es importante mencionar otra práctica usual que fue la venta de empresas por parte de grupos internacionales a ciertos empresarios vinculados con el gobierno³⁰.

    La estrategia para lograr estos objetivos fue la aplicación de medidas discrecionales, habilitadas por la Ley de Emergencia Económica, en cuanto al régimen tarifario, los programas de inversión y los mecanismos de subsidio para la implementación de precios diferenciales. Además, se utilizó la estrecha vinculación entre el gobierno y algunos gremios claves en esas actividades para, a través de una estrategia de confrontación, dificultar el funcionamiento de muchas de esas actividades, provocando el incumplimiento de muchos de los compromisos contraídos en los pliegos de licitación que habían dado lugar a las privatizaciones³¹.

    Esa decisión le permitió incorporar en su coalición gubernamental a ciertos sectores empresariales, que recibieron beneficios concretos en cuanto a acceso a mercados, créditos baratos y subsidios, garantizando a cambio un espacio privilegiado para los sindicatos y una política, que como veremos, derivó en una permanente suba de los salarios nominales. Ese denominado “capitalismo de amigos” generó alianzas que no solo permitieron consolidar apoyos para el kirchnerismo en el gobierno, sino que garantizaron enormes transferencias en materia de inversiones hacia los sectores beneficiados.    

    Justamente, para garantizar la sustentabilidad del programa económico implementado por Roberto Lavagna en la administración duhaldista, sosteniendo el crecimiento del sector industrial,  Néstor Kirchner se encontró frente a la necesidad de dinamizar el consumo interno, lo que requería el incremento de la capacidad de compra de los asalariados, aunque sin poner en discusión el incremento de la competitividad logrado con la devaluación de la moneda, que había derivado en una baja en el costo laboral en términos de moneda extranjera, utilizando buena parte de la capacidad ociosa resultante del fuerte proceso de inversión en activos de la década del noventa y el derrumbe de la producción, agudizado tras la devaluación.

    Para favorecer el aumento del poder de compra de la población asalariada, el gobierno kirchnerista adoptó un conjunto de políticas activas, entre las que se incluyeron incrementos de sueldos y la elevación del salario mínimo, vital y móvil, por medio de decretos de necesidad y urgencia; así como el impulso a la realización de negociaciones colectivas por actividad, que permitieron reunir a sindicatos y cámaras empresarias en el Consejo del Salario.

    En esas negociaciones, el Ministerio de Trabajo tuvo una posición favorable a las demandas de los trabajadores, intercediendo para que se diera respuesta favorable a muchos de sus reclamos, e incluso tramitando con otras áreas del gobierno (entre las que se destacaba el ministerio dirigido por Julio de Vido, la concesión de subsidios para hacer posible los incrementos reclamados por los gremios afines. Ese proceso, mencionado en párrafos anteriores, generó un complejo mecanismo de subsidios entre sectores, que fue adquiriendo un peso creciente a nivel presupuestario, planteando permanentes dudas sobre su viabilidad futura y también una fuerte distorsión de precios relativos.

    En ese sentido, es ilustrativo examinar el modo en que el sindicato de camioneros ha operado durante el período de Néstor Kirchner, como un claro modelo en la fijación de pautas salariales y de condiciones de trabajo, que se convirtieron en una especie de límite para que los demás gremios ajustaran sus reclamos, sin  arriesgar la estabilidad del esquema macroeconómico sostenido por el kirchnerismo, de tipo de cambio competitivo y salarios bajos en moneda extranjera. Ese rumbo se vio acompañado además por un fuerte proceso de devaluación del dólar a nivel regional, generándose por lo tanto un abaratamiento de los costos laborales, sin necesidad de modificar profundamente el tipo de cambio en Argentina.³²

    En relación con el incremento de los salarios, los sindicatos consiguieron aumentos en segmentos de trabajadores del sector formal y que estaban vinculados con algunos de los rubros que más rápidamente estaban recuperando sus niveles de producción previos a la crisis (que se había profundizado en 2.002), aún cuando siempre se buscó que dichos incrementos fueran consistentes con los objetivos antiinflacionarios del gobierno, que temía que una espiralización de incrementos de precios a partir de mejoras salariales pudiera deteriorar la capacidad de compra de los haberes y por ende ahogar el proceso de reactivación económica, además de acelerar el conflicto social por los mayores reclamos de grupos piqueteros ante el rezago de las prestaciones brindadas por los distintos programas sociales.

    El rol moderador de los reclamos en las negociaciones se sumó a la presión de determinados sindicatos para conseguir el reencuadramiento de los trabajadores de ciertas actividades³³. En ese plano, también es muy ilustrativo el comportamiento de la central de camioneros, que se vinculó con trabajadores que eran de otros sindicatos, perjudicándose la organización de los mercantiles, encabezada por Armando Cavalieri, uno de los representantes del denominado “sindicalismo de negocios”, que durante la década de los noventa se había beneficiado, adaptándose a las reformas introducidas por el menemismo³⁴.

    La estrategia de los sindicatos más cercanos al gobierno se vio favorecida por una posición “complaciente” de la cartera laboral, la cual no solo tuvo una mediación muy activa en defensa de los trabajadores en las situaciones conflictivas frente a las organizaciones empresariales, sino que propició el funcionamiento de los mecanismos de negociación colectiva, creando instancias para la interacción permanente entre trabajadores y empresarios, en un marco de recuperación de la actividad económica, de abaratamiento de los costos laborales en términos internacionales y de encarecimiento de los bienes de capital traídos del exterior (revirtiendo los condicionantes de la década pasada).   

III-3) Cambios en políticas sociales.

    Con relación a las políticas sociales el gobierno kirchnerista intentó marcar también algunas estrategias de ruptura respecto de las que habían predominado en los años noventa, particularmente en ciertos aspectos centrales como la centralización, la privatización y el carácter central del mercado como asignador de recursos. Algunos terrenos en los que esta ruptura tuvo lugar fueron la educación, la previsión social y la legislación laboral.

III-3-1) Transformaciones en el mundo del trabajo

    En el plano laboral se produjeron cambios que apuntaron tanto a resolver problemas derivados de la salida de la Convertibilidad como a replantear algunos de los legados derivados de los intentos de reforma previos. Inicialmente, la estrategia estuvo destinada a amortiguar las consecuencias de la crítica coyuntura económica posterior a la devaluación, con un incremento del desempleo, la fuerte caída del salario real y el consiguiente aumento de la pobreza. La duplicación del monto indemnizatorio en caso de despido injustificado de trabajadores formales, fue una medida sancionada durante la presidencia duhaldista³⁵, prorrogada por  Kirchner mediante decretos de necesidad y urgencia, para asegurar un piso mínimo de ingresos a los grupos que perdían posiciones en el mercado de trabajo formal.

    Asimismo, para marcar un punto de quiebre con las experiencias previas, se sancionó la Ley 25.877, la cual derogaba  la 25.250, último intento flexibilizador durante la presidencia de Fernando De la Rúa³⁶. Algunas de las modificaciones introducidas fueron la autorización a los trabajadores a hacer valer el convenio colectivo de ámbito mayor si sus normas eran más favorables y la reducción del período de prueba a 3 meses sin posibilidades de extensión.

    Además, para fortalecer la capacidad negociadora de los sindicatos, se aseguró la continuidad de los convenios que seguían vigentes luego de varios años por falta de acuerdo entre las partes (manteniéndose el principio de ultraactividad que había sido criticado por las organizaciones empresariales); y se incrementaron las indemnizaciones de aquellos trabajadores empleados después de Septiembre de 1.998, que se habían visto perjudicados por la caída del monto para las indemnizaciones incorporado en la Ley 25.013³⁷.

    La iniciativa del Ejecutivo fue condicionada por sectores del sindicalismo encabezados por Hugo Moyano, que habían confrontado con el gobierno durante el menemismo en la década del noventa y se habían escindido de la C.G.T. liderada por Rodolfo Daer durante la presidencia de De la Rua³⁸. En las consultas previas al envío del proyecto al Congreso  el gobierno recibió a las dos CGT y a la CTA³⁹, con quienes discutió el borrador de la ley.

    Entre estos grupos, se privilegió las demandas de la corriente cegetista liderada por Hugo Moyano, lo cual anticipó el peso de este actor en la estructura de poder de la alianza en formación⁴⁰, así como la relevancia que adquiriría el laboralista Héctor Recalde desde el punto de vista técnico en la formulación e implementación de la política laboral, la cual recogería muchas de las críticas que ese abogado había formulado a los sucesivos proyectos de reforma laboral durante los años noventa y principios del 2.000.

    Las otras dos centrales obreras también acompañaron el proyecto. La CGT oficial, comprometida con el escándalo de corrupción que había rodeado la aprobación de la “Ley Banelco” en el año 2.000, no tenía suficiente poder para negociar cambios de fondo, por lo que decidió apoyar sin mayores resquemores la iniciativa kirchnerista de derogarla y  reemplazarla por una nueva legislación (Página 12, 30/12/03). Asimismo, algunos de los sindicalistas pertenecientes a esta entidad ya habían establecido puentes rápidamente con el kirchnerismo, para reestructurar sus alianzas y posicionarse en un espacio cercano a la nueva administración.

    La Central de Trabajadores Argentinos, pese a que la propuesta oficial no podía en discusión el monopolio de la representación sindical que afectaba a la Central, y que no daba una respuesta satisfactoria a la demanda original que había formulado de una mayor democratización interna de los sindicatos, acompañó la iniciativa pensando que su aprobación significaba un replanteo frente a la estrategia flexibilizadora que había predominado en el pasado⁴¹.

    Además algunos de los sectores técnicos de la central, como Claudio Lozano, consideraban que ese replanteo también significaba un cambio en la mirada sobre el funcionamiento de la economía y por ende una revisión en cuanto a las estrategias de búsqueda de obtención de ventajas en cuanto a la competitividad relacionada con el costo laboral. 

    Asimismo, con el objetivo de luchar contra la informalidad en materia laboral, se implementó el Plan de Regularización del Trabajo, orientado a combatir el trabajo no registrado, verificar el cumplimiento de las condiciones de trabajo que garantizaran los derechos de los trabajadores y la protección social, alcanzar mayor eficiencia en la detección de incumplimientos a la normativa laboral y a la de Seguridad Social y lograr la incorporación al sistema de Seguridad Social de los trabajadores excluidos del mismo, los que veían conculcados muchos de sus derechos⁴².

    Para ello, se creó un Sistema Integral de Inspección del Trabajo y la Seguridad Social para controlar y fiscalizar el cumplimiento de las normas del trabajo y de la Seguridad Social en todo el territorio nacional, además de fortalecerse los mecanismos de toma de conciencia de trabajadores y empleadores sobre la conveniencia de formalizar el trabajo y las nuevas opciones que se abrían para alcanzar ese propósito, estableciéndose de ese modo un consenso acerca de la necesidad garantizar el predominio de la legalidad en materia laboral.

    Asimismo, se reformuló el Plan de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, intentando vincular a los beneficiarios en mayor medida con el mercado de trabajo formal y por ende con las organizaciones sindicales con las que se habían establecido buenas relaciones. Para conseguir ese fin, el Plan Más y Mejor Trabajo apuntaba a mejorar la empleabilidad de las personas desocupadas (que en muchos casos arrastraban varios años de desconexión con el trabajo, lo que había deteriorado muchas de sus capacidades) y las que poseían planes de empleo y promover su inserción laboral en empleos de calidad, con mejor cobertura y mayores niveles de productividad; siendo las acciones llevadas a cabo para ello, la inserción en empleos formales, el apoyo para la formación profesional de los que buscaban trabajo, la orientación laboral y el apoyo a la búsqueda empleo y el fortalecimiento de unidades productivas autogestionadas por los trabajadores.

    Además, en el marco de la transformación de las políticas sociales se lanzó el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra”, que apuntaba a la inclusión social, sobre la base de la generación de trabajo, promoviendo la creación y el apoyo a emprendimientos productivos y comunitarios de menor escala. Para lograr ese objetivo, se decidió impulsar dichos emprendimientos mediante actividades de capacitación, asistencia financiera (muchos estas iniciativas tenían enormes dificultades para acceder  al crédito bancario) y técnica, inserción en circuitos productivos dinámicos con énfasis en nuevos mercados, y coordinación con otras iniciativas de apoyo al desarrollo local y regional (Ministerio de Desarrollo Social, página web, www.ministeriodedesarrollosocial.gov.ar).

    Se le otorgaba mucha importancia en la implementación y ejecución de esta iniciativa a las organizaciones sociales que tenían buenos vínculos con el gobierno como el Frente  Tierra y Vivienda, el Movimiento Evita, Barrios de Pie y el MTD Aníbal Verón, estableciéndose como un objetivo central de la iniciativa superar la precariedad inicial en la producción y consolidar la autosustentabilidad de la misma, considerando los recursos de las diferentes regiones, así como sus trayectorias productivas.    

    Tras la aprobación de la Ley de Ordenamiento Laboral, la coalición política y social que sustentó al gobierno para la puesta en práctica de políticas vinculadas con el mercado laboral cambió, restringiéndose el número de miembros, aunque acrecentándose el nivel de cohesión interna que la estructuraba. En tal sentido la CGT liderada por el camionero Hugo Moyano, se convirtió en un actor relevante, que articulando una relación privilegiada con la administración, monopolizó los espacios corporativos que sostenían los arreglos salariales y de condiciones de trabajo, a la vez que impulsó en  el ámbito legislativo, desde la Comisión de Trabajo de Diputados presidida por el ex abogado de la Confederación Héctor Recalde⁴³, una serie de proyectos que procuraba reforzar los derechos del trabajador frente a las atribuciones de las empresas⁴⁴.

    El protagonismo de los sindicatos durante el gobierno de Néstor Kirchner no se redujo al sector oficialista. Por fuera de la coalición kirchnerista, diversas organizaciones expresaron demandas que no tuvieron que mantener el tenso equilibrio entre la presión salarial y la política inflacionaria del gobierno y, por lo tanto, presionaron por expandir los límites que frenaban las reivindicaciones de la organización sindical peronista.

    Algunos gremios ligados con la Central de Trabajadores Argentinos consiguieron satisfacción para algunas de sus reivindicaciones salariales⁴⁵, aunque no se logró transformar la lógica de derrame de los sectores más acomodados hacia los postergados, que hubiera permitido alterar más profundamente la distribución regresiva de la riqueza, más allá de avances parciales que pudieron alcanzarse, particularmente en gremios vinculados con actividades que habían incrementado fuertemente su rentabilidad.

    Asimismo, el no reconocimiento pleno de esta central obrera representó una clara limitación de su capacidad para negociar mejoras en las condiciones de trabajo con ciertos grupos empresariales o con el Estado, priorizándose en muchas situaciones a entidades sindicales que incluían a trabajadores de similar rama de actividad, pero que habían establecido una relación de mayor acercamiento con el kirchnerismo. 

    También en  el sistema de obras sociales, se introdujeron cambios que repercutieron en las relaciones que podían establecerse con los distintos sindicatos y que estaban profundamente ligados con la temática laboral⁴⁶. En tal sentido, en este área, si bien se mantuvo el esquema desregulador introducido durante los años noventa, se produjo un conjunto de transformaciones, orientado a consolidar la vinculación entre la administración kirchnerista y los sindicatos afines (que podían darle un apoyo importante ante la necesidad de ganar rápidamente legitimidad), a partir de garantizar un mejor posicionamiento para retener sus afiliados o de optimizar los mecanismos que favorecieran financieramente a las obras sociales de aquellos sindicatos con los que existían mejores relaciones.

    En primer lugar, se introdujeron mecanismos que permitían controlar mejor el sistema de traspasos de afiliados, dificultando los movimientos masivos y favoreciendo la continuidad en la obra social de origen. Para ello, se fijaba un período de solo tres meses para que el afiliado optara por cambiar de obra social, mientras que la posibilidad de volver a la obra social de origen (la que es asignada por la actividad del empleado) quedaría abierta permanentemente en cualquier época del año.  

    Por otra parte, el gobierno garantizó la continuidad de la buena relación con ciertos núcleos del sindicalismo, a través del nombramiento al frente de la Administración de Programas Especiales (APE) de funcionarios afines con dichas entidades. Dichas designaciones le aseguraban a las obras sociales sindicales el acceso a los subsidios destinados a tratamientos de alta complejidad o la cobertura de enfermedades crónicas o que requerían medicaciones especializadas y prolongadas. En tal sentido, los diferentes funcionarios que estuvieron a cargo de dicha administración tuvieron originalmente buenos vínculos con el líder camionero Hugo Moyano, quién pareció gozar de un importante poder de veto sobre esas designaciones.

    Es importante tener en consideración que otros aspectos centrales de los cambios implementados en el mercado laboral, como fueron los programas de regularización del empleo, así como la aplicación de medidas que favorecieron la creación de empleos, fortalecieron a las obras sociales al incrementar el monto de los aportes que ellas recibían, permitiendo incrementar la cobertura e incluso saldar algunas obligaciones que tenían con importantes prestadores.

III.3.2) Modificaciones en el plano previsional.

    Un sector en el que yo creo que es interesante ver algunas de las características que adoptó el gobierno kirchnerista en la implementación de políticas públicas es el ligado con la previsión social. En el plano previsional la administración kirchnerista realizó incrementos para los jubilados y pensionados, intentando que los haberes no quedaran rezagados frente al aumento de precios producido luego de la devaluación de principios de 2.002.

    Además, para intentar solucionar el problema de aquellos que habían estado desempleados por largo plazo, se introdujeron mecanismos de jubilación anticipada para las mujeres de más de 55 años y hombres de sesenta con más de treinta años de aportes. Este régimen, llamado Prestación Anticipada por Desempleo, se plasmó con el dictado de la Ley 25.994 en Diciembre de 2.004, y les permite cobrar la mitad del haber que les correspondería cuando alcancen la edad jubilatoria, con un piso equivalente al haber mínimo, existiendo la condición que si consiguen un empleo dejan de cobrar el beneficio, aunque si siguen desempleados, cuando alcanzan los 60 o 65 años pasan a cobrar la jubilación completa.

   Asimismo, se abrieron moratorias previsionales, con el objetivo que potenciales beneficiarios, que habían sido afectados por las frecuentes crisis económicas pudieran regularizar su situación y acceder a una prestación previsional. Por un lado se estableció la moratoria Ley 25.865, por la cual las mujeres de más de 60 años y los hombres de más de 65 al 31 de Diciembre de 2.004 pudieran completar los treinta años de aportes⁴⁷. 

    Por otra parte, se planteaba la aplicación de una prórroga  a la Ley 24.476, que abarcaba a los aportes adeudados a partir de los dieciocho años de edad, por el período de Enero de 1.955 hasta Septiembre de 1.993, situación que comprendía tanto a los afiliados al sistema de reparto como a aquellos de la Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones. Asimismo, se instituyó que las AFJP deberían transferir los saldos acumulados por los aportes obligatorios recibidos de docentes primarios y secundarios, investigadores científicos, diplomáticos y trabajadores del Poder Judicial. 

    Una propuesta transformadora fue la sanción de la Ley 26222, norma que postulaba la reapertura de la opción entre los sistemas de reparto y capitalización, la cual se ejercería hasta el 31 de Diciembre de 2.007, y se repetiría cada cinco años. La primera no tendría límites de edad, mientras que a partir de la segunda podrá ser ejercida hasta diez años antes de alcanzar la edad jubilatoria. Se postulaba que los varones mayores de 55 años y las mujeres de más de 50 que estuvieran en una AFJP y tuvieran en su cuenta menos de 20.000 pesos pasarían al régimen estatal, salvo que antes del 10 de Junio manifestaran su voluntad de quedarse en la AFJP.

    Por otra parte, se establecía que los nuevos trabajadores aportarán el 11 % del sueldo, y si son indecisos queden en el Estado salvo que expresen su voluntad de estar en una AFJP. Para mejorar el monto del salario a capitalizar se instituyó que desde el mes de Abril las comisiones de las Administradoras no podrían superar el 1% del salario, a lo que se agregaba el costo del seguro, por lo que se estima que en promedio la comisión total pasaría de del 2,54 a un 2,40 del sueldo.

    Con el objetivo de fortalecer la opción de reparto, el cálculo de la jubilación estatal subió del 0,85 al 1, 5 del sueldo promedio de los últimos diez años, a los que ya tuvieran el beneficio y a los que se les otorgara en adelante, a partir del 1 de Julio. Además, se elevaba de 4.800 pesos a 6.000 el tope salarial sobre el cual se realizaría el descuento jubilatorio desde Abril y se replanteaba la supervivencia de numerosos regímenes diferenciales, para los que se debería calcular cuidadosamente los requisitos de edad, servicios prestados, aportes diferenciales y aportes patronales o subsidios requeridos para su funcionamiento (Massa y Fernández Pastor, 2007). .

    El Poder Ejecutivo ingresó el proyecto de reforma previsional por el Senado, con la suposición de que allí se presentarían menos resistencias para una rápida aprobación, logrando el voto unánime de los representantes de la Cámara Alta (Página 12, 14/02/07). Su aprobación fue rápida: en sólo un mes se conoció la propuesta, se discutió en el Congreso, y se transformó en ley. La única concesión del gobierno con respecto a su proyecto original fue la de incluir, a pedido del bloque radical, una cláusula de garantía para que el Estado no pueda utilizar para fines no previsionales los recursos que ingresen como consecuencia de la reforma (La Nación, 05/02/07).

    Como en relación con otras políticas públicas, la iniciativa gubernamental no estuvo expuesta ni al debate público (la sociedad en general se manifestó a favor de los puntos más publicitados del proyecto pero no discutió sus importantes omisiones); ni tampoco al técnico (no se presentó ninguna estimación, ni económica ni en términos de cobertura, del impacto de las medidas).

    Dos semanas después, diputados opositores se encargarían de expresar las objeciones más fuertes que recibió la iniciativa en su meteórica carrera para convertirse en ley. Tanto desde la derecha, como desde la centro-izquierda e izquierda coincidieron en una crítica común acerca del riesgo de un desfinanciamiento del sector previsional público por las deudas implícitas que contraía el Estado a futuro. El Ejecutivo, como veíamos en el párrafo anterior,  había intentado evitar esta discusión al no presentar un pronóstico de las consecuencias de la reforma sobre las finanzas públicas, resaltando la necesidad de resolver ciertos problemas urgentes de aquellos que no podían jubilarse.

    Para vehiculizar el tipo de transformación que quería encararse, la definición sobre la necesidad de realizar cambios en el sistema previsional se fundamentó en un diagnóstico crítico con respecto a la reforma del año ´93 y a los efectos que aquella había tenido en el tejido social. El proyecto fue asociado a la necesidad de que el Estado protegiera los derechos de los sectores más vulnerables a través de un Sistema de Reparto fortalecido frente a la opción de las AFJP.

    Esa distribución  simbólica entre ganadores y perdedores fue fundamental para que líderes sindicales que durante la década menemista se opusieron a la reforma del sistema de previsión social, como Hugo Moyano y Hugo Yasky, de la CTA, se refirieran a las modificaciones parciales de aquella reforma como medidas “históricas” y apoyaran públicamente el proyecto gubernamental (Clarín, 25/01/07).

    El discurso de estos sindicalistas basaba su apoyo en una contraposición entre el sistema de reparto y el de capitalización a través de las Administradoras de Fondos de Jubilación y Pensión que, sin embargo, no estaba planteada en las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo mientras que sí lo estaba en proyectos de reforma alternativos presentados por otros actores.

    Otras iniciativas de reforma previsional⁴⁸, con propuestas más radicales y más cercanas a la ruptura con el sistema previo, tampoco lograron tener ninguna resonancia en el Congreso o en la opinión pública (Clarín, 26/01/07). La definición de la reforma como un quiebrecon los noventa⁴⁹ fue suficiente para que el gobierno lograra el consenso necesario para aprobar la ley, monopolizando así el rédito político por modificaciones al sistema previsional que todos los actores, incluso aquellos que desde el oficialismo fueron presentados como los grandes perdedores, consideraban necesaria para garantizar un funcionamiento aceptado por importantes sectores.

    Los resultados de la opción fueron claramente diferentes a los esperados por el gobierno, ya que desde Abril de 2.007 hasta Enero de 2.008, solo se habían pasado del sistema de Administradoras al público 1.263.478, de una población de 11,4 millones de personas (Madera, 2.010). Ese bajo nivel de traspasos no solo permitía la continuidad de un sistema de capitalización predominante (con sus características mercantilizadotas de la cuestión previsional), sino que dificultaba la estrategia gubernamental de apropiarse de un importante flujo de fondos que podía ser útil para fomentar el desarrollo de determinados sectores de la economía que el gobierno consideraba centrales en su esquema productivo.

    En el año 2.008, luego del fracaso para implementar un sistema de movilidad en las retenciones móviles, que permitiera un fuerte incremento en la recaudación, se decidió la eliminación del sistema de capitalización previsional y la creación de un nuevo esquema previsional, con un fuerte peso del Estado y una posición marginal de las Administradoras de Fondos de Jubilación y Pensión, a partir de la controversia por el manejo de los aportes voluntarios de los afiliados.

    Se creó de ese modo el Sistema Integrado Previsional Argentino, a partir de un discurso caracterizado por las críticas al esquema de AFJP, al cual se hacía responsable de la inequidad en el sistema y de los potenciales riesgos de los ahorros previsionales en un contexto de gran volatilidad financiera. Por ello, se decidía centralizar en el Estado la recaudación y distribución de los fondos, argumentando que dicha decisión brindaría mayores niveles de previsibilidad para los beneficiarios.

    La iniciativa contó con el apoyo de legisladores del Frente para la Victoria y de diputados de otros partidos que tenían una clara identificación ideológica con un tipo de reforma que fortaleciera la presencia del Estado en materia previsional, entre los que pueden mencionarse Claudio Lozano y María América González (quienes habían luchado históricamente contra la existencia de un sistema de capitalización). Algunos sectores de la oposición como el radicalismo y la Coalición Cívica, criticaron aspectos del proyecto que no se vinculaban con el predominio de una estrategia de reparto, sino con el potencial deterioro de la seguridad jurídica y con la falta de previsibilidad de las inversiones que la ANSES podía desarrollar a partir de ese momento (Madera, 2.010).

III-3-3) Cambios en educación.

    En el plano educativo, si bien no se desactivaron todas las transformaciones introducidas durante el menemismo, aparecieron proyectos para incorporar mayores niveles de equidad y concertación con los actores involucrados, además de desarrollar una serie de mecanismos centralizadores que permitieran disminuir las diferencias entre regiones.El Ministerio de Educación de la Nación, procuraría en su gestión generar instancias de participación del conjunto de actores del sistema educativo en el debate e implementación de las políticas relacionadas con dicho sistema, particularmente de los sindicatos docentes (con los que establecería una relación privilegiada) y de las agrupaciones de padres y estudiantes.

    Asimismo, planteaba convocar a las distintas fuerzas políticas, sociales, productivas y religiosas, para la confección de un Proyecto Educativo Nacional que se constituyera en una política de Estado a largo plazo para el desarrollo cultural, económico y social (Pagano, Sverdlick y Costas, 2.007). Aquí aparecía la idea de transformar la reforma educativa en parte de una transformación más amplia que decía encararse en el modelo de desarrollo del país. Se argumentaba, que en los años noventa había predominado una lógica financiera en el funcionamiento de la economía, que había tenido su correlato con la falta de incentivos a los alumnos para que se volcaran a carreras ligadas con la actividad productiva.  

    CTERA había organizado una caravana por todo el país, que culminó en un paro para presionar por su participación en la formulación de la ley que apuntaba a mejorar el financiamiento educativo, dando lugar a una ronda de consultas en la que participaron además de los gremios, organizaciones empresariales, sociales y académicas. La iniciativa de ese modo pudo recoger no solo las demandas de estos diferentes sectores, sino que permitió articular una mayoría lo suficientemente sólida para favorecer su aprobación, argumentando que se buscaba la implementación de una política de largo aliento, que trascendiera a las sucesivas administraciones, independientemente de las relaciones que establecieran con los distintos gobiernos provinciales.

    Se hacía mención a la elevación del porcentaje destinado a educación, como surgía de la Ley de Financiamiento Educativo, que preveía un incremento progresivo de los fondos orientados al sistema hasta 2.010⁵⁰. La participación de la financiación privada no estaba suficientemente explicitada lo cual generó importantes discrepancias acerca de la magnitud que ésta podría adquirir, así como las características y capacidades de determinación de contenidos que podrían adoptar⁵¹.

    Por otra parte, se creó el Programa Nacional de Compensación Salarial Docente, para homogeneizar el salario inicial de los maestros, reduciendo las desigualdades entre jurisdicciones, y se conformó una comisión, integrada por funcionarios del Ministerio de Educación, miembros del Consejo Federal y los sindicatos docentes con representación nacional, destinada a elaborar un convenio sobre las condiciones laborales, carrera docente, salario mínimo y calendario escolar.

    Esta iniciativa no solo fue muy importante para intentar resolver unos de los problemas que había complicado la relación entre gobiernos provinciales y sindicatos, y para mejorar los ingresos de un sector de la sociedad que podía actuar como dinamizador del consumo, sino que inclusive operó como un mecanismo que permitió ampliar el espacio de negociación en otros aspectos vinculados con el quehacer educativo.

    La propuesta del gobierno fue acompañada por los mandatarios provinciales, los cuales concurrieron masivamente, con la excepción del puntano Alberto Rodríguez Saa (quién ya había establecido una posición distante con el gobierno) al anuncio en el Salón Blanco de la Casa Rosada. Posteriormente en el Senado, legisladores radicales intentaron que el Estado nacional se hiciera cargo en un mayor porcentaje del financiamiento de la educación, aunque sin éxito, no existiendo modificaciones a la iniciativa oficial.

    En la implementación de la iniciativa, puede verse que el incremento de la inversión en el área educativa se ha dirigido primordialmente al aumento de salarios, particularmente el de aquellos que estaban en peores condiciones en cuanto a sus ingresos, buscando disminuir diferencias entre provincias y beneficiando a los docentes más jóvenes y con menor antigüedad, enfatizando de ese modo un carácter equitativo de la decisión.

Por otra parte, algunos sectores vinculados con la actividad industrial hacían hincapié en la necesidad de mejorar las condiciones de desarrollo de instituciones relacionadas con la actividad productiva. Para la sanción de la legislación referida al ámbito técnico, el gobierno kirchnerista confeccionó un proyecto de ley que fue debatido en el Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET) y en el Encuentro Federal de Educación y Trabajo, organizado por el Instituto Nacional de Educación Tecnológica del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, participando de este encuentro entre otros, representantes de los gremios de alcance nacional, la Unión Industrial Argentina y la Cámara Argentina de la Mediana Empresa⁵².  

    Asimismo, en la Comisión de Educación de las Cámaras de Diputados y Senadores, esos grupos fueron consultados nuevamente, particularmente en lo referido a los mecanismos más eficientes para la implementación de la iniciativa, con el objetivo de poder articularla de manera exitosa con el mercado de trabajo, que estaba modificándose en línea con las transformaciones en el programa económico, con una recuperación dinámica de la actividad fabril y un ritmo de crecimiento más pausado en el área de los servicios.

    En cuanto a los apoyos sociales, se contó con la clara adhesión de gremios como CTERA y AMET (este último vinculado directamente con la enseñanza técnica), quienes consideraban que la iniciativa permitía superar algunos de los aspectos más negativos que para la enseñanza técnica había tenido la sanción de la ley federal de educación de 1.993, con su tendencia a la fragmentación y al debilitamiento de ciertos contenidos básicos.

    Por otra parte, algunas de las recomendaciones de esas organizaciones durante el proceso de debate sobre la norma fueron incorporadas por el oficialismo (Ferrari y Rossi, 2.009). Además, los gremios veían a este cambio como un primer paso para la modificación de la Ley Federal de Educación, con sus características fragmentarias y por ende generadoras de heterogeneidad entre las diferentes jurisdicciones, abriendo un espacio de negociación para la incorporación de mecanismos que permitieran alcanzar mayores niveles de integración.  

    Los centros de estudiantes, en cambio, se convirtieron en críticos de la nueva ley, particularmente en lo referido a la posibilidad que los convenios con empresas privadas para realizar pasantías se convirtieran en mecanismos para la existencia de mano de obra barata, profundizando los mecanismos de precarización aboral existentes. Por otra parte, hacían hincapié en la falta de precisión para la puesta en práctica de la educación de seis años, en un contexto de gran heterogeneidad de los sistemas educativos provinciales, que podrían ajustar la nueva norma a sus necesidades coyunturales, de acuerdo a las limitaciones de infraestructura y personal que tuvieran.    

    Todo el proceso de reforma educativa estuvo acompañado de una apertura del debate hacia sectores relevantes de la sociedad civil. Cuando el gobierno oficializó su decisión de modificar el sistema, ya contaba con el apoyo de los gremios docentes más influyentes a nivel nacional, luego de que la sanción, el año anterior, de la ley N° 25.919, asegurara la continuidad del incentivo docente⁵³. Por ello, la presentación de la Nueva Ley de Educación Nacional contó con el apoyo de importantes actores sociales, entre los que los sindicatos tuvieron un papel muy destacado.

    Esta iniciativa, considerada por CTERA como una respuesta a sus reivindicaciones históricas, convirtió al sindicato en el aliado principal del gobierno a la hora de impulsar el proyecto de financiamiento educativo⁵⁴. Desde ese momento el Poder Ejecutivo habilitó diversos canales de participación con el fin de incluir en el debate sobre la financiación educativa a sectores relevantes de la sociedad civil.

    La consulta al sector empresario contó con la presencia de representantes de cámaras industriales, instituciones financieras, medios de comunicación y empresas tecnológicas, que manifestaron su apoyo al planteo gubernamental de establecer nuevas reglas de financiación para el sector educativo. Al mismo tiempo, el Ministerio de Educación mantuvo reuniones de trabajo con los gremios docentes más representativos a nivel nacional, y consensuó con ellos el contenido de la ley (Pagano, Sverdlick y Costas, 2007).

    En relación con el nuevo marco regulatorio, la iniciativa mantiene la descentralización de los establecimientos y no se alteran las funciones del Ministerio de Educación establecidas anteriormente por la Ley Federal, aunque se introducen cambios de importancia como el no establecimiento de la duración de los ciclos primario y secundario, la inclusión como potestad ministerial de la declaración del estado de emergencia educativa para dar asistencia a la jurisdicción que lo necesite y la asunción de responsabilidad junto con el Consejo Federal de Educación de asegurar niveles de calidad para la educación en zonas rurales.

   De ese modo, algunas de las ideas que se postulaban en la iniciativa eran la estructuración de un modelo unificado en todo el país, la obligatoriedad del nivel secundario, la universalización de educación inicial y la mayor intervención de docentes, padres y la comunidad en general en la gestión educativa, eliminando la visión tecnocrática que habría predominado hasta entonces (Ferrari y Rossi, 2.009).

    Como una clara señal de ese apoyo a nivel gremial, se destaca la presentación conjunta de la iniciativa por el Ministro de Educación Daniel Filmus, el secretario de CTERA Hugo Yasky y el dirigente de la Unión de Trabajadores de la Educación (UTE) Francisco Nenna⁵⁵. Yasky demostró la conformidad de su gremio, calificando a la sanción de la iniciativa oficial como un “hecho histórico” que marcaba una ruptura con el pasado reciente.  

    Entre los contenidos de la nueva normativa   que reivindicaba CTERA se encontraban la responsabilidad conjunta de nación y provincias sobre el funcionamiento del sistema educativo; la transición hacia la reunificación de la estructura del sistema educativo nacional mediante el reconocimiento de solo dos variantes en sus ciclos primario y secundario, el objetivo de universalización de la educación inicial, la extensión de la obligatoriedad del cursado y la incorporación de formas de participación democráticas en el gobierno educativo.

    El gremio resaltaba que la ley recuperaba muchas de sus demandas históricas como la definición de la educación como un derecho social y un bien público que no puede ser mercantilizado, la reivindicación del papel del Estado como proveedor y financista de la educación, la incorporación del derecho a la negociación colectiva nacional y provincial y la capacitación permanente y gratuita (Ferrari y Rossi, 2.009).

IV) Conclusiones.

    Existen sin duda importantes elementos de quiebre introducidos por l administración kirchnerista a partir de 2.003, aunque también pueden encontrarse continuidades fundamentales, no solo desde el punto de vista de la relación con las instituciones, sino también del importante papel jugado por el sindicalismo organizado en la construcción y consolidación de una eficaz coalición gubernamental. La estrategia de marcar un punto de ruptura con la década anterior permitió una reconfiguración de la relación entre el Poder Ejecutivo y los distintos actores sociales, en la que el sindicalismo, adquirió sin duda un papel central. Por otra parte el contexto de crisis económica y social en la que Néstor Kirchner llegó a la presidencia viabilizó la concentración de decisiones en el Poder Ejecutivo, con una posición de relativa subordinación del legislativo en aquellas iniciativas en las que la nueva administración resaltaba la necesidad de introducir cambios trascendentes.

    La Confederación General del Trabajo logró, en los años de gobierno kirchnerista, fortalecer tanto el modelo sindical centralizado como su posición dentro de él. La Ley de Ordenamiento laboral y la política salarial sostuvieron una CGT que monopoliza y controla las demandas de los trabajadores, en un arreglo para mantener la movilización social institucionalizada y salvaguardar las metas del gobierno en materia de política económica⁵⁶, sin poner en riesgo las variables fundamentales del programa. Como contrapartida, algunos gremios obtienen no solo beneficios organizacionales a partir de reencuadramientos de los trabajadores, sino también capacidad para influir en determinadas políticas públicas vinculadas con áreas de su interés, pudiendo condicionar el tipo de medidas implementadas.

  El apoyo de la CGT estuvo acompañado de una política laboral que la beneficiaba, y que incluyó, junto a la reforma previsional, una disminución del Impuesto a las Ganancias para la población asalariada que compensaba la equiparación  de los aportes establecida por la nueva ley, una suba frente a la cual el liderazgo de la Confederación había manifestado su ‘preocupación’ unos meses antes (Clarin, 15/12/06)⁵⁷.

    La afinidad entre el gobierno y este ala del sindicalismo se profundizó en la segunda etapa de la presidencia de Kirchner. Pero mientras más relevante se volvía esa alianza en términos de gobernabilidad, más endebles se mostraban sus cimientos. Si se tienen en cuenta las opciones de Néstor Kirchner en los inicios de su mandato, y las decisiones que tomó frente a poderes fácticos e institucionales como los organismos internacionales de crédito y las Fuerzas Armadas, podría decirse que el sindicalismo peronista  pudo haber sido uno más de sus objetivos en la carrera por legitimar un tipo distinto de liderazgo.

    Este acercamiento tiene que ser visto además en el marco de la continua tensión entre la aproximación a las estructuras formales del Partido Justicialista y la pervivencia del proyecto transversal con sectores profundamente enfrentados con el despectivamente denominado “pejotismo”. La necesidad de asegurarse el apoyo de los gobernadores para buscar la continuidad del proyecto kirchnerista (con la candidatura de Néstor Kirchner o de Cristina Fernández) implicaba la buena relación con los diferentes nucleamientos provinciales del peronismo.

    Por otra parte, es importante identificar cómo la administración kirchnerista procuró manejar la relación con los gremios bajo un continuo control. Ello se ve muy claramente en el caso de la continuidad de la doble indemnización por despido establecida durante la presidencia duhaldista, respecto de la cual el gobierno discrecionalmente decidió el momento en que sería eliminada, cuando la tasa de desempleo fuera menor al 10% de la Población Económicamente Activa.

    Sin embargo la disputa acerca de cómo debían considerarse los beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar permitió abrir una nueva negociación con el sindicalismo afín, garantizando la continuidad de la doble indemnización, con la aprobación de los gremios liderados por la C.G.T... Esa situación avalaba un conjunto de apoyos centrales para la administración kirchnerista, que podía exigir ciertas garantías de moderación y lealtad a cambio de asegurar una legislación favorable.

    Asimismo, la vinculación con las otras centrales sindicales estuvo caracterizada por la búsqueda de obtener mayores apoyos entre los trabajadores. En tal sentido, el acercamiento con la Central de Trabajadores Argentinos sugería un cambio de rumbo que anticipaba la futura personería para la Central y un lugar protagónico en el mapa sindical del kirchnerismo. Esta percepción definió el apoyo de este actor sindical a la Ley de Ordenamiento Laboral y a la reforma educativa del 2006⁵⁸, aún cuando subsistieran diferencias en torno al reconocimiento oficial de la entidad.

    Pero las medidas del gobierno fueron evidenciando una estrategia distinta -más en sintonía con los intereses de la CGT- que terminó fragmentando el posicionamiento de la CTA. Este distanciamiento de las posiciones más progresistas y democráticas dentro del movimiento obrero configuraron una relación de dependencia con respecto al poder de la CGT que debilitó los recursos del gobierno en materia de gobernabilidad, lo volvió parte de la interna cegetista y lo asoció a hechos de violencia de negativa resonancia en la opinión pública⁵⁹.

    Asimismo, para terminar con los altos niveles de conflictividad que habían tenido su mayor gravedad con el asesinato de Kosteki y Santillán durante el gobierno de Duhalde, emergió una estrategia que, en un marco de represión mínimo, buscó sumar a los movimientos de desocupados a la coalición de gobierno a través de la integración o de la cooptación de las corrientes afines al discurso oficial.

    La continuidad de los planes sociales implementados durante la administración de Duhalde, así como de su particular modo de distribución (a través de las mismas organizaciones), y el acomodamiento en cargos públicos de algunos de sus líderes más representativos⁶⁰, fueron los ejes principales de la política del Ejecutivo para con los nuevos movimientos sociales surgidos en la década del 90.

     La otra parte de la estrategia para disminuir la conflictividad en las calles, se caracterizó por el aislamiento y disciplinamiento de los grupos menos proclives a acordar con el gobierno, organizaciones más autónomas o cercanas a partidos de izquierda (Svampa, 2007; Escudé, 2007). De a poco, la productividad política de estas medidas fomentó un retroceso de la protesta autoconvocada y el fortalecimiento de un tipo de conflicto más institucionalizado que, en un contexto de crecimiento económico, favoreció la reemergencia del sindicalismo líder principal de la movilización social (Etchmendy y Collier, 2008)⁶¹.

    Durante el kirchnerismo, el Estado recuperó un papel de importante asignador de recursos en el campo socioeconómico, utilizando diversos mecanismos como el control de precios, la concesión de subsidios o la intervención en el comercio exterior a través de aranceles, derechos de exportación o cupos en relación con determinados países. Asimismo, en relación con las políticas sociales, procuró disminuir los niveles de descentralización y privatización en la implementación de ciertas medidas, utilizando la focalización de las prestaciones con el objetivo de consolidar una nueva coalición de gobierno (particularmente en la Provincia de Buenos Aires frente al “aparato duhaldista”).  

    La continuidad de los planes sociales puestos en práctica durante la administración de Duhalde (especialmente el Plan Jefes y Jefas de Hogar), con un particular modo de implementación (a través de las organizaciones sociales), y el acceso a cargos públicos de muchos dirigentes representativos de las mismas⁶², fueron estrategias del Poder Ejecutivo para relacionarse con las organizaciones sociales surgidas en la década del noventa. Esa estrategia permitió cooptar a sectores que habían enfrentado muy fuertemente a los gobiernos de De la Rúa y Duhalde, siendo protagonistas de episodios que terminaron con la entrega anticipada del poder en ambas oportunidades.

    Como anteriormente mencionaba, el gobierno kirchnerista amplió el espectro de intervención estatal en materia económica y centralizó la implementación de ciertas políticas sociales, intentando disminuir los niveles de desigualdad que se habían incrementado en la década anterior. Ello fue posible, no solo por el aprovechamiento de las  reformas en la estructura productiva que habían tenido lugar durante el menemismo (que habían solucionado parcialmente algunos de los problemas que aquejaban a los diferentes sistemas), sino que algunas decisiones tomadas por la administración duhaldista, como la devaluación con pesificación asimétrica permitieron llevar adelante medidas de ampliación de derechos laborales al haber bajado de manera abrupta los costos laborales para el empresariado.

    Asimismo, la devaluación incrementó la rentabilidad de sectores vinculados con la exportación, a los que se le impusieron tributos específicos como la retención a las exportaciones, que permitió un fuerte incremento del gasto público orientado a las políticas sociales⁶³. Estos nuevos impuestos y el incremento del gasto desarrollado a partir de ellos, permitieron afianzar un esquema de alianzas que tuvo un alto grado de solidez durante el período 2.003-2.007, produciéndose a partir del año 2.008 ciertas tensiones que marcan los límites de esa coalición gobernante, con la aparición de sindicatos que se vinculan con agrupaciones opositoras o que demandan más de los que la administración está dispuesta a otorgar sin poner en riesgo la continuidad del modelo económico.   

*Magister en Investigación en Ciencias Sociales (UBA) y Doctorando en Ciencias Sociales (UBA). Docente en la Carrera de Ciencia Política (UBA)

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